一、认定基准：“数量巨大”与“显著影响”

2024年1月1日施行的《未成年人网络保护条例》第二十条为“未成年人用户数量巨大或者对未成年人群体具有显著影响”的平台设定了六项特别义务（详见后文相关分析）。2026年2月，网信办等八部门联合印发《未成年人用户数量巨大和对未成年人群体具有显著影响的网络平台服务提供者认定办法》（以下简称《认定办法》）。而本次《认定工作指南》即对《未成年人网络保护条例》及《认定办法》的贯彻落实，不仅关系到企业是否需要主动申报，也关系到其是否可能被纳入承担上述特别义务的平台范围，对后续未成年人网络保护合规体系建设具有重要意义。

《认定办法》第六条、第七条设定了两种认定类型，《认定工作指南》进一步重申了相关要求，具体判断标准如下：

值得注意的是，《认定办法》和《认定工作指南》虽然规定了“未成年人用户数量巨大”的明确人数标准，但对于“对未成年人群体具有显著影响”仍采用综合考量方式。同时，用户规模的具体统计口径、平台及产品的认定边界、相关定性因素的衡量标准等，现有规定尚未得到全面细化。

在此背景下，企业应如何判断自身是否属于申报范围？尚未达到明确用户数量门槛的平台是否需要申报？对于目前尚不明确的认定标准又应如何开展自评估？下文结合《认定工作指南》《认定办法》及相关规定，对企业较为关注的实务问题进行初步梳理，供相关企业参考。

二、企业申报涉及的重点实务问题

问题一：未成年人用户数量是否是唯一判断标准？

根据《认定办法》，未成年人用户数量巨大和对未成年人群体具有显著影响是两类不同的认定标准。其中，第六条规定的注册用户数量与月活跃用户数量为“或”的关系，符合其中一项即可达到相应人数标准。

需要注意的是，网信办在2025年12月29日发布了《关于报送未成年人个人信息保护合规审计情况的公告》。根据该公告，处理未成年人个人信息的个人信息处理者，应当于每年1月底前报送上一年度未成年人个人信息保护合规审计情况，包括《年度未成年人个人信息保护合规审计情况表》等材料。企业可结合此前已经报送的材料情况，内部统计并更新相关数据量，根据实际情况判断是否满足第六条规定的人数门槛。如需要报送的，应当确保提交给监管的统计口径一致。

未达到第六条规定的人数门槛，并不当然意味着平台不属于本次认定范围。《认定办法》第七条还规定了对未成年人群体具有显著影响的认定因素，因此，建议企业在核查用户数量的同时，结合实际业务情况评估是否符合第七条的相关认定标准，尤其应关注在线教育、网络游戏、社交娱乐、内容社区等未成年人可能较为集中使用的业务（具体分析详见下文问题四）。

问题二：如何理解“专门”以未成年人为服务对象？家长注册的账号、长期不活跃账号怎么算？

对于“专门以未成年人为服务对象”的平台，《认定办法》第六条以全部注册用户或月活跃用户数量作为判断标准，而不以其中未成年人用户的数量为限。但《认定办法》尚未进一步界定“专门以未成年人为服务对象”的具体判断标准。我们理解，在初步评估时，企业可以结合产品定位、服务内容、功能设计，综合看宣传推广、内容供给、功能设计和用户协议是否主要指向未成年人等因素，综合分析相关产品或服务是否以未成年人为主要服务对象。例如，部分儿童教育、少儿内容服务、儿童智能设备配套App等，可能存在主要由未成年人使用、但由家长注册和管理账号的情况。与之相对，部分母婴孕产类平台虽然可能收集儿童个人信息，但其直接服务对象可能主要是家长。因此，不宜仅依据产品名称、内容主题或账号注册人的身份，就直接认定平台是否属于“专门以未成年人为服务对象”，仍需结合具体业务模式综合审慎判断。

对于家长注册但实际由未成年人使用的账号，我们倾向于认为，在识别未成年人用户时，应关注账号的实际使用情况，而不宜仅以注册人身份作为判断依据。对专门面向未成年人的平台而言，第六条以全部用户数量为标准，此类账号是否由未成年人实际使用，原则上不直接影响该条人数门槛的适用。对服务对象不局限于未成年人的综合性平台而言，已经建立儿童档案、开启未成年人模式或可识别由未成年人实际使用的账号可以作为评估未成年人用户规模的重要参考。对于长期不活跃、被封禁或异常注册但未注销的账号，从“注册用户”的通常文义理解，不能仅因账号不活跃或使用受到限制，就当然将其排除在统计范围之外。

问题三：如果不是儿童产品，且不专门面向未成年人，也无法准确识别未成年人身份，是否还需要考虑申报？

对于非“专门以未成年人为服务对象”的平台，第六条明确以未成年人注册用户数量或月活跃未成年人用户数量作为判断指标。因此，如何识别未成年人用户，是相关平台开展自评估时可能面临的重要问题。实践中，许多平台可能通过用户自填生日、未成年人模式开启记录、疑似未成年人识别模型、支付端的未成年人标签或其他合法建立的用户识别机制，掌握一定的用户年龄相关信息。但不同平台的数据完整性、识别准确性及统计能力可能存在差异。

目前，《认定办法》及《认定工作指南》尚未就未成年人用户的具体识别方式、年龄不明用户的处理方法，以及月活跃用户统计口径等问题作出统一规定。需要结合实际情况梳理不同业务场景的情况，不能仅因平台并非儿童产品，或缺乏完整的用户年龄信息，就直接排除适用《认定办法》的可能性。

建议企业重点关注以下事项：

• 梳理存量数据情况，合理说明统计口径：可以首先核查现有用户年龄识别机制，了解能够识别的未成年人用户规模，以及相关数据的来源和准确性，在自评估时盘点数据来源、统计口径（自然人还是账号、统计期间、是否去重）和推算逻辑。对于能够统计的用户数据，建议记录统计范围、统计期间及主要统计方法。
   

• 审慎处理数据缺口较大的情况：评估的核心底线是保证材料真实完整，如实反映业务实际状况，防范申报材料不实带来的合规风险。如现有数据不足以支持明确的数量判断，特别是统计结果可能接近认定门槛时，建议进一步核查，并视情况咨询主管部门。
   

• 避免为申报而多收集年龄信息：企业开展自评估时，《个人信息保护法》第六条的最小必要原则依然适用，避免仅评估目的而不必要地扩大收集用户身份证件、出生日期等个人信息，或改变相关存量数据的处理目的和方式。

问题四：如何理解“对未成年人群体具有显著影响”？是否存在明确的量化标准？

《认定办法》第七条涉及“对未成年人群体具有显著影响”，并细化了评估维度。即使平台的未成年人注册用户不足1000万、月活跃未成年人用户不足100万，但如果是某个涉未成年人垂直领域的头部产品，或者未成年人人均使用时长、消费金额明显偏高，也仍需结合第七条六项认定因素评估其是否对未成年人群体具有显著影响。不过目前《认定办法》尚未对“规模较大”“指标较高”“大量涉及或者面向未成年人的信息内容”“代表性平台”等概念规定统一的量化标准，各项因素的具体尺度有待监管实践进一步澄清，这也是企业实际开展自评估时可能面临的主要难点之一。例如，一个综合性网络平台虽然整体用户规模和交易额较大，但未成年人用户占比较低，是否当然属于对未成年人群体具有显著影响的平台？反之，一个专门面向青少年的垂直领域平台，虽然用户数量及交易规模有限，但在特定领域具有较高市场覆盖率，是否可能符合认定标准？

基于以上，我们建议企业需要关注以下维度：

• 平台规模：包括平台整体的下载量、用户规模或销售额、交易量等指标，不限于未成年人用户。例如，一个超大型综合平台即便未成年人占比不高，也仍需结合其实际用户规模及未成年人使用情况进一步评估，但不能仅因平台整体规模较大就认定具有显著影响。
   

• 未成年人使用情况：包括未成年人登录频次、使用时长、使用偏好、消费金额等指标，可在一定程度上反映未成年人对平台的使用程度及平台对相关群体的影响。
   

• 内容属性：关注平台是否涵盖大量涉及或者面向未成年人的内容。例如，亲子、教育、动漫、校园题材等相关内容。但相关内容的存在并不当然意味着符合该项因素，仍需结合内容数量、平台业务特点及实际传播情况进行判断。
   

• 行业地位：关于平台是否属于涉未成年人相关垂直领域的代表性平台，理解可关注在细分赛道内的相对地位。对于在线教育、儿童智能设备、少儿内容等相关领域的平台，可以结合其业务定位、用户覆盖情况及行业地位进行评估。
   

• 合规历史：关注平台近3年内是否存在较多涉未成年人违法违规问题、并产生较大负面影响。企业可以结合相关行政处罚、监管通报、整改情况等开展核查。
   

• 其他影响因素：第七条还设置了兜底条款，为其他可能对未成年人群体产生影响的情形保留了认定空间。例如AI陪伴、拟人化互动等新应用或新业态，也可以结合其具体服务对象、产品功能及实际使用情况进行关注。

对于未达到第六条用户数量门槛、但可能涉及第七条认定因素的平台，建议结合现有业务情况及可核实的数据开展综合自评估。如经评估认为不符合标准、不申报，也建议保留相关事实依据、数据来源及内部评估记录或形成书面自评估并内部留档，这既是在履行《认定办法》第九条“自行评估”义务，同时也有助于企业在收到通知后的20个工作日内及时提交正式报告。

问题五：如果判断失误没有主动申报，或材料有瑕疵，会有什么后果？

《认定办法》第十一条规定，网络平台服务提供者应对所提交材料的完整性、真实性、准确性负责，不得存在虚假信息、误导性陈述及重大遗漏等情形。对于未按规定申请、配合认定，或提供虚假材料、隐瞒重要事实的，由网信等部门“依照相关法律法规的规定处理”。

对于未主动申报的情况，《认定办法》第十条规定了相应的监管通知程序。如果监管经研判后认为平台达标，会发通知要求限期提交自评估报告，这属于程序补正，相关企业收到通知后，应当在20个工作日内提交自评估报告。

如果存在材料瑕疵，监管一般会要求补正，相关企业应按照通知要求及时补充或更正。

需要注意，现行《认定办法》属于部门规章，因此未针对未主动申报或申报材料存在问题的所有情形设置统一、具体的处罚标准。未按规定申请、配合认定，或提供虚假材料、隐瞒重要事实的，监管部门可能依据《认定办法》的上位法《未成年人网络保护条例》进行处罚，即视情节严重程度可能包括责令改正、给予警告、没收违法所得、罚款、责令暂停相关业务或者停业整顿、通报有关部门依法吊销相关业务许可证或者吊销营业执照等。

从风险防范角度，我们建议企业：一方面，基于合理、可核实的数据和事实开展自评估，避免虚假陈述或隐瞒重要信息；另一方面，对于统计口径、认定范围等尚不明确的问题，客观说明相关情况，并在必要时及时与主管部门沟通。

问题六：集团旗下有多个App、小程序，应该怎么申报？

在很多情况下，某一主体可能运营多款产品，或者某一集团下可能存在多条不同业务线。对此，我们建议企业：

• 先行梳理平台及运营主体关系。明确各产品或服务的实际运营主体、主要功能、用户体系及相互关系。
   

• 分别梳理相关产品及服务的用户数据。对于存在账号共享、用户重合或者多入口提供同一服务等情况的，重点核查其业务关系及数据重合情况，为后续确定合理统计口径提供依据。对可能影响认定结论的合并、拆分及申报主体问题，可及时向主管部门咨询。
   

• 集团层面协调统一自评估方法。对于旗下涉及多个平台运营主体的企业集团，可以通过统一评估标准、协调数据核查及内部法律审查等方式，提高评估工作的一致性，但具体申报义务仍应结合各平台及相关运营主体的实际情况判断。结合我们的项目经验，在申报时原则上应以法人主体为单位；若集团下有多个法人主体，可以在每一个法人主体的申报中说明与集团的关系。

问题七：企业要如何申报？认定程序如何？

结合《认定工作指南》中的要求以及附件内容，申报要点如下：

值得一提的是，本次认定申报附件1直接将“未成年人个人信息保护合规审计报告（如有）”列为申报材料之一，可见两者并非独立，且在内容方面需要保持联动，建议在申报时注意保持一致。关于未成年人个保合规审计，可参见《以审促治——聚焦未成年人个人信息保护合规审计及报送义务的履行》。

关于认定程序，根据《认定办法》第八条至第十六条，未成年人用户数量巨大和对未成年人群体具有显著影响的网络平台服务提供者认定原则上每3年开展一次，企业负责自评估、申报，认定名单则由网信办会同有关部门确定，具体流程梳理如下：

从上述流程可以看出，企业无论现阶段是否主动申报，都应开展自评估工作，并确保在收到申报通知的20个工作日内能够顺利提交自评估材料。若后续监管开展认定建议名单的征求意见工作，企业需留意窗口时间提交反馈意见。一旦被正式列入认定名单，平台需要持续落实未成年人网络保护六项特定义务；若企业连续六个月不再符合认定标准，也可以而申请移出认定名单。

问题八：被认定为“未成年人数量巨大或对未成年人群体有显著影响平台”后需履行何等义务？

通常情况下，平台需要履行保护未成年的基础合规义务，主要涵盖个人信息保护、内容安全、网络欺凌、防沉迷与消费、投诉处理等方面。而被认定为“未成年人数量巨大或对未成年人群体有显著影响平台”后，根据《未成年人网络保护条例》第二十条，平台还需履行以下特殊义务：

1. 在网络平台服务的设计、研发、运营等阶段，充分考虑未成年人身心健康发展特点，定期开展未成年人网络保护影响评估；
    
2. 提供未成年人模式或者未成年人专区等，便利未成年人获取有益身心健康的平台内产品或者服务；
    
3. 按照国家规定建立健全未成年人网络保护合规制度体系，成立主要由外部成员组成的独立机构，对未成年人网络保护情况进行监督；
    
4. 遵循公开、公平、公正的原则，制定专门的平台规则，明确平台内产品或者服务提供者的未成年人网络保护义务，并以显著方式提示未成年人用户依法享有的网络保护权利和遭受网络侵害的救济途径；
    
5. 对违反法律、行政法规严重侵害未成年人身心健康或者侵犯未成年人其他合法权益的平台内产品或者服务提供者，停止提供服务；
    
6. 每年发布专门的未成年人网络保护社会责任报告，并接受社会监督。

三、结语

本次国家网信办启动“未成年人用户数量巨大和对未成年人群体具有显著影响的网络平台服务提供者”认定申报工作，是落实《未成年人网络保护条例》、压实大型平台未成年人保护主体责任的重要一步。《认定工作指南》虽然设置了明确的量化门槛，但在用户数统计口径、集团多产品申报边界、“显著影响”的具体量化指标等方面仍有待监管实践进一步细化，这也保留了综合评估的弹性判断空间。

对企业而言，本次认定并非一次简单的材料报送工作，而是梳理未成年人保护合规体系的重要契机。未成年人网络保护合规已经从普适性义务走向分层化、差异化监管。无论最终是否被认定，平台都应当持续完善未成年人保护机制，平衡业务发展与未成年人权益保障，实现商业发展与社会责任的协同。