一、社会信用体系建设的发展轨迹

（一）顶层设计——党中央、国务院政策文件

快速发展阶段的开启：我国于2000年左右就提出了社会信用体系的概念，但在长达15年的时间内社会信用体系建设都进展缓慢。社会信用体系建设真正进入快车道的标志是《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（国发〔2014〕21号）的发布实施，该纲要明确了社会信用体系建设的主要内容在于推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，目标是在2020年基本建成以信用信息资源共享为基础的覆盖全社会的征信系统。

创新监管理念的提出：首先是2016年5月30日发布的《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》提出“让守信者受益、失信者受限”、“部门联动，社会协同”，重点阐述守信激励、失信惩戒和联合惩戒的监管机制；随后是2019年7月9日发布的《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》提出要建立健全衔接事前、事中、事后全监管环节的新型信用监管机制，在事后环节信用监管环节强调以食品药品等重点领域实施严格监管。

信用监管的法治化、标准化、规范化：针对信用监管发展中出现的问题，2020年12月7日发布的《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度 构建诚信建设长效机制的指导意见》强调信用应当按照依法依规、保护权益、审慎适度、清单管理的总体思路建设，进一步规范和健全失信行为的认定、记录、归集、共享、公开、惩戒和信用修复等机制。这也体现为对信用主体权益保护的重视，比如，按照前述指导意见的要求，国家发改委、中国人民银行持续编制并更新《全国公共信用信息基础目录》和《全国失信惩戒措施基础清单》，界定公共信用信息纳入范围、失信惩戒措施的种类及其适用对象。2026年3月，新版目录与清单正式实施。

高质量发展阶段的推进：2022年3月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》就“以健全的信用机制畅通国内大循环”、“以良好的信用环境支撑国内国际双循环相互促进”等方面提出意见，是我国社会信用体系建设的新里程碑[2]。2025年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于健全社会信用体系的意见》，立足“十四五”收官的关键节点，涉及构建覆盖各类主体的社会信用体系，夯实社会信用体系数据基础，健全守信激励和失信惩戒机制，健全以信用为基础的监管和治理机制，提高社会信用体系市场化社会化水平等五个方面，推动社会信用体系建设高质量发展[3]。

（二）监管机构——部际联席会议

针对社会信用体系建设和联合惩戒等跨部门监管事宜，国家层面专门设置了国务院社会信用体系建设部际联席会议（以下简称“联席会议”）。联席会议的成员层级高、涉及部门多：国家发改委与人民银行为牵头单位；除最高人民法院、最高人民检察院外，市场监管总局、司法部、证监会等成员单位多数为国务院组成部门或直属机构；根据国家发改委2026年4月披露的信息，目前联席会议包含卫生健康委、药品监督管理局在内的48家成员单位[4]。

联席会议的主要职责之一就是“推动并参与制定与社会信用体系建设相关的法律法规，推进建立信用标准和联合征信技术规范”[5]。文首提及的《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》即为国家发改委、人民银行会同联席会议成员单位和其他有关部门（单位）研究起草的；下文关于我国信用联合惩戒监管制度的内容中可以看到，联合惩戒备忘录的发文主体也主要是联席会议的成员，而正是由于联席会议成员的层级高、部门多，联合惩戒的影响力不容忽视。近年来，联席会议持续推进信用修复制度完善和企业信用综合评价体系建设，跨部门协同持续强化。

二、社会信用体系的发展现状

我国社会信用体系处在持续发展之中，近年来，我国社会信用体系基础性法律法规和标准体系建设日趋完善，信用监管体制趋于健全。对于企业来说，从社会信用体系的角度，主管部门对其的监管涵盖事前、事中、事后全监管环节（以下合称“全流程监管机制”）[6]，综合适用多部社会信用体系基础性法律法规和标准体系，涉及信用承诺、信用评价、信用分级分类监管、信用激励惩戒、信用修复等多种监管制度。以下我们将详细介绍社会信用体系的全流程监管机制和主要的监管制度，以及主管部门对企业进行信用监管的现状。

（一）全流程监管机制

1. 事前信用监管

事前信用监管环节主要通过信用承诺制度，对经营者开展准入前诚信教育，在行政管理事项中使用信用记录和信用报告等举措实现。例如，医药企业参加或受委托参加药品和医用耗材集中带量采购、平台挂网（含备案采购），应作出书面守信承诺[7]。又如，各级政府在政府采购、招标投标、行政审批、市场准入、资质审核等行政管理事项中参考相关市场主体所提供的信用记录或信用报告，实施差异化管理[8]。2023年以来，信用承诺制在更多领域全面推开，为市场准入环节简化审批提供重要制度支撑。

2. 事中信用监管

事中信用监管环节主要通过建立市场主体信用记录、部门间协同配合对市场主体开展公共信用综合评价、建立信用分级分类监管机制等举措实现。

公共信用综合评价和信用分级分类监管为事中信用监管环节中的核心工作。公共信用综合评价通过全国信用信息共享平台整合各类信用信息，对市场主体开展全覆盖、标准化的公共信用综合评价。全国信用信息共享平台定期将公共信用综合评价结果推送至相关政府部门、金融机构、行业协会商会参考使用[9]。信用分级分类监管要求各主管部门依照企业信用情况，在监管方式、抽查比例和频次等方面采取差异化措施[10]。信用分级分类监管可以降低依法守信的市场主体所付出的监管成本，加大失信主体面临行政监管的压力[11]。2026年3月底，国务院办公厅印发《关于建立企业信用状况综合评价体系的实施方案》（国办发〔2026〕8号，2026年4月公布），建立公共信用评价与市场化信用评价融合体系，统一公共信用评价规则和推进公共信用评价结果全国共享，明确评价结果由高至低原则上划分为“A”、“B”、“C”、“D”四级，并建立行业信用评价协同机制：公共信用综合评价为“D”级的，行业信用评价不得评为“A”级。

3. 事后信用监管

事后信用监管环节主要通过督促失信市场主体限期整改、认定严重失信主体名单、开展失信惩戒、实施市场和行业禁入措施、追究自然人（例如，失信市场主体的法定代表人或主要负责人、实际控制人）的违法失信责任、鼓励失信市场主体修复信用等举措实现。

失信联合惩戒涉及多个主管部门协同对失信主体实施一定期限、与其失信程度相匹配的限制或禁入的信用约束措施，其信用约束措施可能是以直接或间接的方式实施的，目的是促使失信市场主体修复信用。详情请见下文第（三）部分的分析。

督促失信市场主体限期整改和实施市场和行业禁入措施为实践中较为常见的事后监管举措。认定市场主体为失信市场主体的主管部门（以下简称“认定部门”）应明确告知失信市场主体整改要求和期限，并向社会公示失信信息与整改期限，因特殊原因不能公示的，认定部门应当通过全国信用信息共享平台向其他政府部门共享。在实施市场和行业禁入措施下，失信市场主体在一定期限内将受到禁止进入相关行业和市场的处理措施，例如，根据《行政许可法》第七十九条，以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可，取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可；就药品领域，《药品管理法》第一百二十三条进一步规定，提供虚假的证明、数据、资料、样品或者采取其他手段骗取药品相关许可的，撤销相关许可，十年内不受理其相应申请，并处五十万元以上五百万元以下的罚款。

（二）各主管部门独立的信用评价、信用分级分类监管制度

除上述社会信用体系的整体监管机制外，各主管部门还会依其法律法规规定的监管职权，根据其各自的信用管理制度，对信用主体有权在职权范围内实施独立的信用监管措施，实行差别化监管措施。各监管机构独立的信用管理制度主要解决如何对企业进行信用评级、如何确定分级分类监管措施的问题，一般包括以下几个方面：（1）信用等级或严重失信主体名单的评级/列入标准；（2）信用等级或严重失信主体名单的认定/列入流程；（3）对不同信用等级的主体的激励与惩戒措施，或对被列入严重失信主体名单的主体的惩戒措施；（4）监管机构的监督职能和责任。以医药行业为例，对医药企业具有信用监管职能的主要监管机构如下图所示：

对于在其监管领域范围内的信用状况好、风险小的市场主体，相关主管部门一般会采取合理降低抽查比例和频次等措施，尽可能减少对市场主体正常经营活动的影响；对于信用状况一般的市场主体，则执行常规的抽查比例和频次；对于存在失信行为、风险高的市场主体，则实施增加抽查比例和监管频次等惩戒性的信用监管措施[12]。2024年至2026年，市场监管总局开展信用提升三年行动，进一步健全信用修复，完善严重违法失信名单管理制度和联合惩戒机制，拓展信用风险分类管理[13]；海关于2026年4月将信用等级由三级调整为五级（高级认证、认证、常规、失信、严重失信[14]），使监管更加精准。

（三）失信联合惩戒制度

目前，对于失信联合惩戒并没有明确的官方或学术定义。在社会信用体系建设之初，国家层面以备忘录形式出台了几十个联合惩戒文件（统称“失信联合惩戒制度文件”），在食品药品生产经营、医疗秩序、社会保险、海关、税收、环境保护、政府采购、知识产权等多个领域实施联合惩戒，明确了多个主管部门在相关法律法规规定职权范围内的信用监管和失信惩戒职责，建立信息互通的机制。失信联合惩戒制度文件主要从联合惩戒参与主体、惩戒对象、惩戒措施等操作方面作出规定。根据现行有效的失信联合惩戒制度文件，失信联合惩戒制度包括以下特点：

1. 联合惩戒对象一般由特定领域的一个或多个认定部门确定

在既有联合惩戒备忘录框架下，相关认定部门在确定联合惩戒对象后，会通过全国信用信息共享平台向其他监管部门共享联合惩戒对象的主体信息。例如，在《对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》项下，联合惩戒的对象为失信被执行人，由最高人民法院公布失信被执行人信息，其他部门和单位则从失信行为联合惩戒系统获取失信被执行人信息；在《关于对社会保险领域严重失信企业及其有关人员实施联合惩戒的合作备忘录》项下，联合惩戒的对象为违反社会保险相关法律、法规和规章的企事业单位及其有关人员，由人力资源社会保障部、税务总局和医疗保障局会同有关部门确定相关失信主体信息，其他部门和单位则通过全国信用信息共享平台获取社会保险领域相关失信主体信息。

2. 联合惩戒由多方监管部门参与实施，形成“一处失信、处处受限”的局面

联合惩戒备忘录通常由多个部门联合签署，就相关领域的失信联合惩戒措施跨部门协调配合机制达成一致意见，建立了信用信息数据交换机制，各部门在其法定职权范围内定期共享监管信息和数据，并按照约定内容，依法依规对相关领域失信主体实施联合惩戒，定期将联合惩戒实施情况通过全国信用信息共享平台反馈给国家发改委和相关领域的主管部门。

3. 联合惩戒措施主要为限制和禁止市场准入、行政许可、招投标或融资行为等信用约束类措施

早前联合惩戒文件中的措施主要包括以下类型：市场或行业禁入、职业禁入或从业限制、限制任职、限制相关消费行为、限制出境、限制申请财政性资金项目、限制享受优惠政策和便利措施、限制参加评先评优、纳入严重失信主体名单、共享公示失信信息、纳入重点监管范围、推送政府部门自主参考、推送市场主体自主参考等。2026年起，依法实施的失信惩戒措施应当依据《全国失信惩戒措施基础清单（2026年版）》确定，严禁在清单外擅自增设惩戒措施。联合惩戒备忘录项下失信惩戒措施的实施，亦应以前述清单为依据。

4. 联合惩戒为动态管理措施

根据《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，失信联合惩戒制度应当设置信用修复机制，失信主体可以根据规定，通过在规定期限内纠正失信行为、消除不良影响等，修复自身信用，不再作为联合惩戒对象；此外，失信联合惩戒措施具有期限性，并与信用修复制度相衔接。根据现行《信用修复管理办法》，除法律、法规和党中央、国务院政策文件明确规定不可修复的情形外，满足条件的信用主体均可申请信用修复；完成修复后，有关方面应当终止公示、停止共享和使用已修复失信信息，并依法依规解除相应失信惩戒措施。市场监管领域（含药品、医疗器械领域）的信用修复则具体适用《市场监督管理信用修复管理办法》。

三、信用监管对企业的影响

覆盖全社会的征信系统的运行离不开信用信息的整合运用、互联互通，信用信息的认定、记录、归集、共享、公开、惩戒和信用修复等机制是进行信用监管的主要手段。各类法规对于信用信息作出了明确界定：《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》指出，“本法所称信用信息，是指可用以识别具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织身份和信用状况的信息”[15]；《公共信用信息报告标准（2022年版）》指出，“本标准所称的公共信用信息是指国家机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在履行法定职责、提供公共服务过程中产生和获取的反映具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织信用状况的数据和资料”[16]；《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》指出，“本办法所称个人信用信息包括个人基本信息、个人信贷交易信息以及反映个人信用状况的其他信息”[17]。现行《全国公共信用信息基础目录（2026年版）》将公共信用信息分为登记注册基本信息、司法裁判及执行信息、行政管理信息、严重失信主体名单信息、信用评价结果信息等13类。由此可以看出，信用信息的重要特征为可识别性和能够反映信用状况。对于监管机关而言，对信用信息的利用在于可以对市场主体进行针对性地管理、实施守信激励与失信惩戒，因此对企业而言，对自身信用信息的及时了解和修复便显得尤为重要。

（一）信用惩戒

若企业受到行政处罚，除罚款、没收违法所得、没收非法财物等具体处罚措施外，信用惩戒可以说是对其进一步的负面影响：本文第二部分梳理的信用监管制度中，大部分均将受到行政处罚作为失信认定的依据，而被认定为失信后，又将面临相应的惩戒措施。在失信惩戒措施中，我们建议企业尤其要关注信息公示和联合惩戒的影响。

1. 失信信息的公示

如上文所述，信用信息具有可识别性，且信用信息公开的平台和渠道一般面向社会大众且可供查询，因此失信信息被公示将对企业的形象和声誉造成较大的负面影响。《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》就明确了公共信用信息公开统筹管理的渠道：“信用中国”网站、国家企业信用信息公示系统，以及政府门户网站。其中，“信用中国”有“失信被执行人名单查询”、“政府采购严重违法失信行为记录名单”、“重大税收违法失信主体”的专题查询平台。“国家企业信用信息公示系统”则公示了企业信用信息、经营异常名录、严重违法失信名单信息。各监管部门政府门户网站上的公示平台包括市场监督管理严重违法失信名单、医疗保障部门的“价格招采信用评价‘特别严重失信’和‘严重失信’医药企业名单”、税务部门的重大税收违法失信主体信息等。2026年4月实施的《信用修复管理办法》明确失信信息分类公示规则：轻微失信原则上不公示；一般失信公示3个月至1年；严重失信公示1年至3年，以此减少对经营主体的不必要不利影响。企业可以通过以上的信用信息公示渠道及时掌握自身的信用信息状况，以便采取及时的应对措施。

2. 信息共享和联合惩戒

对于企业来说，了解什么样的信用信息会被归入信用联合惩戒的范畴，具体可能受到哪些部门的联合惩戒同样是被认定为失信后需要重视的内容。

首先，联合惩戒是通过信用共享实现的，各公共事务职能机构将各自归集的信用信息互享共通，才能实现“一处失信、处处受限”信用惩戒大格局的构建。《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》明确“推动全国信用信息共享平台与国家企业信用信息公示系统以及相关部门信用信息系统实现互联互通、数据共享，对于可共享数据要明确采集部门，做到‘一口采集、充分共享’”。《关于健全社会信用体系的意见》进一步提出，要强化全国信用信息共享平台作为归集共享“总枢纽”的功能，坚持以共享为原则、不共享为例外，推动全国信用信息共享平台与行业信用信息系统深度联通。

其次，公共信用信息的归集范围应当符合《全国公共信用信息基础目录（2026年版）》或者依法编制的地方补充目录；具体惩戒措施应当具有相应法律政策依据，并符合《全国失信惩戒措施基础清单（2026年版）》或者依法编制的地方补充清单。因此，当企业受到行政处罚或被认定存在失信行为后，可以向处罚机关或认定部门核实信息归集、公示和使用的具体依据、内容及期限；如信息有误或者处理不当，可先依法提出异议申诉；对相关行政行为不服的，还可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；满足条件后还可以申请信用修复。

另外，过往各类联合惩戒备忘录中详细规定了联合惩戒的具体措施，国家税务总局公示的联合惩戒典型案例“企业环保失信，痛失税收优惠”中的企业因违反相关环保法规受到行政处罚，被税务部门要求停止享受增值税即征即退优惠政策，对已退还的税款予以追征，并按规定加收滞纳金[18]。该案例的联合惩戒依据的就是《关于对环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》中第二项规定“停止执行生产经营单位享受的优惠政策”。

（二）信用修复

若企业被列为失信主体，按照“谁认定，谁修复”的原则，满足一定条件后企业可以向认定部门申请信用修复，包括移出严重失信主体名单、停止公示等。《信用修复管理办法》明确，由“信用中国”网站统一接收严重失信主体名单、行政处罚、异常名录等信息的信用修复申请，并推送给失信信息认定单位办理，一般应当自收到申请之日起10个工作日内反馈结果。市场监管领域的信用修复，当事人可以按照《市场监督管理信用修复管理办法》通过市场监管信用修复全国统一平台或者到市场监督管理部门现场提出申请。以市场监督领域“严重违法失信名单”的修复为例，被列入名单的当事人在公示期满一年后，如已经履行相关行政处罚决定中的义务、主动采取整改措施消除危害后果和不良影响、未再受到市场监督管理部门较重行政处罚，可以按照《市场监督管理信用修复管理办法》申请移出；公示期满三年的，原则上由市场监督管理部门将其移出。

需要注意的是，信用修复仍有条件和期限限制。根据《信用修复管理办法》，除法律、法规或者党中央、国务院政策文件明确规定不可修复的情形外，满足条件的信用主体均可申请修复，但一般须达到最短公示期限、纠正失信行为并完全履行相关义务、作出信用承诺。信用修复过程中故意隐瞒真实情况、弄虚作假的，将不被准予信用修复，相关信用记录公示三年不得提前终止公示，且原失信信息三年内不得申请信用修复。市场监管领域的信用修复还适用《市场监督管理信用修复管理办法》：信用修复可能危害国家安全、社会公共利益的，不予修复；因隐瞒真实情况、弄虚作假被不予信用修复或者被撤销准予信用修复决定的，自相关决定作出之日起三年内，当事人不得申请信用修复。

四、社会信用体系建设的实践挑战

尽管信用监管在立法和执法领域都越来越受到重视，信用监管也趋于法治化和规范化，但总体而言，由于我国社会信用体系仍在建设阶段，且其覆盖了政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信等四大领域，作用于全国各行各业，难免面临诸多实施上的挑战，其中以下几方面仍可进一步优化完善：

（一）信用信息归集、共享和应用机制仍待完善

例如，药品、医疗器械、化妆品领域的严重违法失信名单现适用《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》。该办法要求通过国家企业信用信息公示系统公示名单信息，并明确药品监督管理部门适用该办法；相关名单信息还应当按照规定共享至全国信用信息共享平台。但名单信息、行政处罚信息以及后续信用修复结果在不同系统之间的及时同步，仍有赖于部门间的数据协同。

国家发改委于2025年披露，全国信用信息共享平台已向市场监管总局、中国人民银行等18个部门以及各省（区、市）和新疆生产建设兵团共享“双公示”信息[19]；“信用中国”网站协同修复系统已实现“一口受理、全线上办理、全流程追踪”，截至2025年6月底累计完成183万条失信信息修复[20]。与此同时，2025年《关于健全社会信用体系的意见》和2026年《信用修复管理办法》仍专门要求统一公示规则、同步更新修复结果，说明跨平台信息一致性和更新及时性仍是制度持续完善的重点。在“信用中国”网站、国家企业信用信息公示系统和行业信用信息系统并行运行的情况下，仍需进一步确保同一信息的内容、期限、异议处理和修复结果保持一致，避免因更新不同步而增加社会公众的查询成本，或造成对企业信用状况的误解。

（二）市场主体参与路径仍待优化

《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》中提到：“加强对失信行为的社会性约束和惩戒。充分发挥各类社会组织作用，引导社会力量广泛参与失信联合惩戒。建立完善失信举报制度，鼓励公众举报企业严重失信行为，对举报人信息严格保密。”此后，各领域已形成12315平台、12345热线以及各行业主管部门投诉举报渠道等多种社会力量参与的路径；2025年《关于健全社会信用体系的意见》也继续提出支持新闻媒体开展诚信宣传和舆论监督。但是，上述渠道通常依所属监管领域分别运行，跨行业、跨部门的统一失信举报、反馈和结果查询机制仍存在进一步优化衔接的空间。

（三）守信激励措施仍待细化

2025年《关于健全社会信用体系的意见》提出在公共服务中为守信主体提供便利或优惠，并提升守信主体融资便利化水平；2026年《关于建立企业信用状况综合评价体系的实施方案》进一步提出，可以在评先评优、绿色通道、财政资金奖补等工作中参考行业信用评价结果，并鼓励为信用状况良好的企业提供优惠或便利。但不少措施仍属于原则性安排，其实际效果仍取决于各行业、各地区进一步明确适用标准、实施机制和办理流程。

五、结语

社会信用体系制度设计错综复杂，且统一的社会信用体系上位法尚未颁布，《社会信用建设法》仍处于立法推进过程中，相关监管规定仍散落在国家及地方法律法规、政策文件、部门规章和行业制度中。社会信用体系法治化标准化基础虽不断夯实，但相关制度规则仍需要进一步完善，例如对具体法律规定的解读与适用、企业信用档案所包含的具体内容对企业产生的影响，以及不同领域信用修复规则之间的衔接等。

针对社会信用体系监管的上述发展现状和对企业的影响，我们建议企业将自身信用监控纳入公司日常法律和合规风险管理中，并可以（1）梳理并跟踪企业社会信用相关法律政策规定，保持与监管部门的及时沟通，使企业更有效率地应对社会信用体系对企业的各项合规要求；（2）对于企业社会信用法规政策重点关注的企业合规行为，建议企业进行重点监控，尤其是企业经营领域内可能被列入严重失信主体名单、被作出行业信用评价或依法实施失信惩戒的行为；（3）定期开展企业自查，整理可能对企业产生正面影响及负面影响的事项清单，通过信用信息公开平台定时查询和记录与企业相关的正面及负面信用信息，并及时核对不同平台信息是否一致；（4）慎重选择商业伙伴，避免因商业伙伴原因而导致自身受到负面评价；（5）一旦面临行政处罚的风险，也要从社会信用体系的视角关注行政处罚对企业的影响，通过陈述意见、申请听证等方式积极与执法机关沟通，维护企业合法权益，并核实相关信用后果是否具备明确的认定规则和法律政策依据，尽可能避免企业因受到负面信用评价在行政审批、融资、政府采购、招投标等诸多方面受到限制；（6）加强风险管控，及时整改失信行为，依法提出异议申诉或申请信用修复，补救失信行为对企业信用的影响。