一、非法跨境证券业务监管逻辑的历史沿革

如前所述，此次监管政策文件的发布并非一蹴而就，而是多年来对非法跨境证券业务监管态度的再一次升级。总体而言，截至《整治方案》发布前，我国监管机关对境外机构进行跨境证券展业行为的监管主要经历了“风险警示”和“有序规范”两个阶段，尽管在此期间明确了境外机构未经核准面向境内投资者开展跨境证券业务的非法性，并约谈部分相关公司要求自查整改，但整体上仍遵循的是“取缔增量、化解存量”的双向管控思路，监管执法节奏相对缓和。但在《整治方案》发布后，监管已进入“全面取缔”的新阶段，严禁境外机构以任何形式在境内非法提供开户和交易服务。

（一）第一阶段：风险警示，划清边界（2014-2020）

2014年7月29日，现行《证券公司监督管理条例》正式生效，其中第九十五条明确规定，“境外证券经营机构在境内经营证券业务或者设立代表机构，应当经国务院证券监督管理机构批准”。2016年，面对资本市场中出现的部分与境内互联网公司合作并通过境内平台网站或移动客户端为境内投资者提供境外证券市场交易渠道和服务的公司，证监会认为，根据《证券公司监督管理条例》的规定，境外证券经营机构在境内经营证券业务，应当经国务院证券监督管理机构批准，并在“非法证券期货风险提示”专栏中通过问答的方式明确表示，“目前除合格境内机构投资者（QDII）、“沪港通”机制外，我会未批准任何境内外机构开展为境内投资者参与境外证券交易提供服务的业务。境内投资者通过境内互联网公司的平台网站或移动客户端参与境外证券市场交易，由于没有相应的法律保障，且证券投资账户及资金均在境外，一旦发生纠纷，投资者权益将无法得到有效保护。请勿参与此类投资，以免遭受损失”[2]。可见，此时对于部分境外证券经营机构在境内相关展业行为，证监会认为其应当在获得批准后开展业务，但尚未明确其非法性质，仅是对境内投资者进行风险提示。

（二）第二阶段：明确非法、有序规范（2021-2025）

2021年10月15日，证监会通过媒体发声表明监管态度，认为跨境证券业务不符合《证券法》《证券公司监督管理条例》等法律法规规定，将依法对此类活动予以规范。同月 29 日，时任中国人民银行金融稳定局局长孙天琦在 2021 第三届外滩金融峰会上表示，“对境内外投资者禁止的金融业务，以及未对外开放的金融业务，境外机构不得在境内经营。已对外开放的金融业务，境外机构必须持境内相关牌照合法合规经营。境外机构在境内从事禁止的、未对外开放的金融业务、仅持境外牌照在境内展业，属非法金融活动。”[3]

2021年11月11日，证监会对存在跨境证券业务的主要两家公司高管进行了监管约谈，明确了证监会的监管态度，要求其依法规范面向中国境内投资者的跨境证券业务。2022年12月30日，证监会发布公告称，将按照“有效遏制增量，有序化解存量”的思路，要求上述公司进行违规行为的整改工作，并将责成相关派出机构进行现场核查、督促整改。可见，在此阶段证监会已明确相关跨境证券业务的非法性，且表明“依法取缔增量业务、妥善处理存量业务”的监管态度，并通过监管约谈、现场核查等方式督促相关境外证券经营结构进行自查整改。2023年2月28日，《证券经纪业务管理办法》正式实施，其中明确禁止境外证券经营机构违反《证券公司监督管理条例》的相关规定，直接或者通过其关联机构、合作机构，在境内开展境外证券交易服务的营销、开户等活动。

综上，本阶段监管特征为，将境外机构在境内从事禁止的、未对外开放的金融业务、仅持境外牌照在境内展业等正式定性为非法业务，不再模糊观望；实行控增量、化存量柔性整改；以约谈、核查、督导整改为主要手段，但暂未大规模启动刑事移送和全面清退。

（三）第三阶段：综合整治、全面清退（2026起）

2026年5月22日，证监会发布《整治方案》，并于同日宣布对三家境外证券机构进行立案调查和作出行政处罚预先告知。《整治方案》载明，整治对象既包含非法跨境经营证券期货基金业务活动的境外机构，也包含协助境外机构非法跨境经营的境内关联或合作主体，以及招揽、指导境内投资者证券期货开户并牟利的境内非法中介，甚至涵盖了在境内违法违规发布营销信息、非法提供证券期货开户等交易服务的网站、应用程序（APP）等互联网平台，以及非法发布开户教程、经验分享等信息的境内网络自媒体，整治业务范围既包括境外机构未经批准在境内经营的证券期货基金业务，也包括相关主体在跨境经营和投资活动中违反外汇管理、反洗钱、网络安全和信息管理、个人信息保护等法律法规规定的行为。可见，与第二阶段的专项整改工作相比，此次综合整治更加突出“全链条治理”和“全方位监管”，整治措施不仅覆盖证券业务的各个环节和相关主体，而且将证券监管与外汇管理、银行监管、网络管理等多个领域相结合，实现了监管强度的整体升级。

二、核心风险：“行刑衔接”背景下非法经营证券业务的法律风险

随着监管进入“综合整治、全面清退”阶段，执法逻辑从单一行政处罚，转向行政追责为前置、刑事追责为常态、多领域叠加惩戒，相关主体法律风险呈爆发式上升。

（一）非法经营证券业务的行政法律风险

现行《证券法》第一百二十条第一款明确规定，经国务院证券监督管理机构核准，取得经营证券业务许可证的证券公司可以经营法定的证券业务，第四款则明确规定，“除证券公司外，任何单位和个人不得从事证券承销、证券保荐、证券经纪和证券融资融券业务”，否则将依照《证券法》第二百零二条的规定予以行政处罚。

从事非法跨境证券业务的境外证券经营机构通常采用“境内互联网公司+境外券商”的经营模式，即通过在中国境内设置互联网科技公司，为境外证券交易提供技术支持和研发，并通过境内网站或APP获取中国内地用户，同时设置境外公司及服务器为用户提供境外证券账户开设及证券交易服务，以此规避境内监管机构的“持牌”要求。对此，证监会有关部门负责人在就《综合整治非法跨境证券期货基金经营活动实施方案》答记者问时明确表示，“实践中，境外机构跨境经营以证券经纪业务为主，具体包括营销招揽、开户、处理交易指令、资金划转等业务环节。境外机构及相关境内主体未取得境内证券业务经营资质，在境内从事上述任一业务环节，均构成非法证券经营活动”。

按照上述监管政策文件及监管部门的态度，在具体的商业场景中，虽然在表面上部分境外券商的境内主体或者合作方可能仅是提供产品介绍（文化沙龙、下午茶、咨询会）、客服支持等服务或其他技术支持，但行政监管已经明确表示采取实质性认定，穿透式地审查其行为，重点判断其是否符合“向投资者开展营销招揽、提供开户、交易指令处理、资金划转等核心服务”的关键标准。换言之，如境内主体在为境外券商提供辅助性的推广或运维服务，参与证券业务的招揽或撮合，提供交易软件开发运营、客户服务、交易指令处理、换汇与资金划转等服务支持之一的，就可能存在较高的被认定为“非法经营证券业务”的法律风险。

（二）非法经营证券业务的刑事法律风险

当前证券监管领域中，行政处罚已不再是案件的“终点”，反而可能成为刑事风险的“起点”。从监管政策维度而言，2024年最高法、最高检、公安部、中国证监会联合印发《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》，其中明确各机关应坚持“零容忍”的要求，依法从严打击证券期货违法犯罪活动，加大查处力度，坚持应移尽移、当捕则捕、该诉则诉，畅通“行刑衔接”。从执法司法数据维度而言，2024年证监会向司法机关移送各类涉嫌犯罪案件共163件，移送涉嫌犯罪主体600余人，2025年证监会则向公安机关移送涉嫌证券期货犯罪案件线索172起，涉及违法主体500余人。可见，相关主体在行政阶段被处罚后，往往面临较高的刑事法律风险。

现行《刑法》第二百二十五条明确规定，“未经国家有关主管部门批准非法经营证券”的，构成非法经营罪。同时，依据最高检、公安部印发的《刑事案件立案追诉标准的规定(二)》第七十一条第（二）项的规定，“非法经营证券、期货、保险业务，数额在一百万元以上，或者违法所得数额在十万元以上的”，应予立案追诉。因此，如公司非法跨境经营证券业务的数额达到刑事立案标准，则可能面临极大的移送刑事并被认定为构成非法经营罪的法律风险。同时，对于明知境外券商属于非法经营证券，仍为其开发荐股软件、提供服务器租赁、进行网络营销或支付结算的境内实体，还可能构成帮助信息网络犯罪活动罪。

三、风险外溢：非法跨境证券业务的衍生风险

由于存在“跨境”这一特殊要素，非法跨境证券业务的监管是证券监管、外汇监管、反洗钱监管、金融安全、网络安全与个人信息保护高度耦合的监管领域，《整治方案》的众多发布主体也充分体现了这一特点。在非法跨境证券业务中，相关企业除存在证券方面的行政与刑事风险，还存在外汇管理、个人信息保护及反洗钱方面的法律风险。

（一）外汇管制方面的风险

中国内地投资者如进行境外证券买卖，则需要使用美元等外币，但大量中国内地投资者通常不持有海外银行账户和海外资金，须在中国境内银行购汇后转账至海外银行账户，再转入境外券商的账户。有境外券商在境内APP上的购买产品流程显示，中国内地投资者的账户可以直接进行资金兑换。也有境外券商工作人员安排其他变通方式为中国内地投资者换汇。但是，现行《外汇管理条例》第十七条明确规定，“境内机构、境内个人向境外直接投资或者从事境外有价证券、衍生产品发行、交易，应当按照国务院外汇管理部门的规定办理登记。国家规定需要事先经有关主管部门批准或者备案的，应当在外汇登记前办理批准或者备案手续”。依据上述规定，中国内地居民购买外汇时须填报购汇用途，且用途不得为境外证券投资，如境外券商在境内APP中提供证券业务服务的同时，也直接或者间接提供换汇服务，且通过虚构购汇用途的方式协助用户逃避外汇监管规定，则可能存在违反外汇管制的行政法律风险，甚至构成变相买卖外汇行为，进而升级为刑事法律风险。

（二）个人信息保护方面的风险

中国内地投资者在使用境外券商的境内APP提供的证券交易服务时，往往需向该等券商提供包括身份证、银行卡、邮箱、收入等诸多个人信息。早在2019年时，网信办APP专项治理工作组就针对部分境外券商在境内APP中违规收集个人信息的问题进行过通报。[4]2021年，人民网发布文章指出，由于部分境外券商已赴美上市，其境内APP对中国内地投资者个人信息的收集、使用和出境等问题，可能与《个人信息保护法》的相关规定相悖。[5]具体而言，在开展境外证券交易服务时，部分境外券商采用境内互联网公司与境外证券公司合作的模式，委托境外证券公司为投资者提供交易清算、资金托管等服务，在前述合作过程中，境内互联网公司必然涉及向境外合作公司提供投资者个人信息的情形。现行《个人信息保护法》第三十八条对个人信息处理者因业务需要跨境传输信息的条件进行了明确规定，境内互联网公司在向境外券商提供中国境内用户个人信息时须满足上述规定的法定条件，并需要采取必要措施保障境外接收方处理个人信息时满足中国个人信息保护标准。在此背景下，如境外券商公司及境内合作实体无法按照法律规定处理中国内地投资者的个人信息，将面临责令整改、下架 APP、高额罚款、责任人处罚，情节严重的可追究刑事责任。

（三）反洗钱方面的法律风险

现行《反洗钱法》第二十七条至第四十二条明确规定了我国金融机构的反洗钱义务，但由于部分境外券商公司不持有在我国开展证券业务的合法牌照，其在境内的合作实体也可能通常为互联网科技公司，未合规履行反洗钱义务，相关境内外主体都存在较高的反洗钱法律风险。例如，在客户尽调环节，部分境外券商及其境内实体往往存在受益主体识别不清、资金来源审查不明、高风险客户管控缺位的问题；在资金结算与划转方面，可能存在客户通过形式上的证券交易操作实现财产转移或模糊资金性质的实质行为；在交易服务环节，部分境外券商及其境内实体未建立交易监测系统，无法有效识别和报告可疑交易，导致监管机关和司法机关无法有效追查洗钱行为，上述行为均可能构成对我国反洗钱领域相关监管政策及法律规范的违反，存在较高的行政风险和刑事风险。

四、“综合整治”下相关主体的风险处置建议

（一）全面自查，积极整改

从2021年至今，证券监管部门对非法跨境证券业务的规制和打击层层深入、步步为营，“零容忍”与“依法从严”的监管理念始终贯彻如一。已经被证监会行政立案处理的几家主体，很可能仅是本次综合整治的开端。因此，面对非法跨境证券业务监管手段的再度升级，我们建议，相关企业应立即全面停止违反监管机关最新政策要求的跨境证券服务和业务，并立即在企业内部开展全面自查行动，对监管机关重点关注的领域首先进行内部核查，确保相关业务和服务的合规性。同时，对于自查过程中发现的风险点，企业应迅速建立反应机制，积极、主动进行整改，避免合规风险的进一步扩大。此外，应严格对标《整治方案》两年全面取缔要求，制定存量客户分批次清退方案，有序引导境内客户销户、资金原路汇回，完整留存清退台账、沟通记录、资金流水，主动向监管报备整改及清退计划，避免群体性投诉与舆情风险。

境内公司及相关人员，如果目前与境外证券经营机构存在合作关系，则需全面核查公司的业务是否涉及营销招揽、开户、处理交易指令、资金划转、客户服务等业务环节，如存在涉及上述业务环节的服务支持，则应立即进行“业务隔离”，防止触碰监管红线。同时，在外汇管理、个人信息保护及反洗钱等方面，企业须建立和完善相应的合规体系，切实履行相关法律规定的各项合规义务，健全企业内的风险管控制度。

（二）主动应对，管控风险

如企业的相关业务或服务已被金融监管机关重点关注、现场检查甚至立案调查，则我们建议企业应积极、主动、依法与监管部门有效沟通，就相关事项向监管机关如实汇报，充分阐述相关业务和服务的历史发展过程、客观成因等，以降低违法责任。同时，如企业正面临证券监管机关的调查，则我们建议企业在行政阶段就积极聘请具有证券类、非法经营类犯罪案件辩护经验的律师团队，在专业律师的指导下，与行政机关充分沟通、配合调查，并针对性地开展证据梳理、听证申辩等工作。即使最终未能避免证券监管部门行政处罚，但是在行政阶段形成的有利证据、核心抗辩点、专业意见等材料，也可以在后续可能有的刑事法律程序中发挥积极、甚至决定性作用。

此外，在本次监管事件中，有当事主体的公告显示，证监会除拟对公司主体进行处罚外，也拟对公司的CEO及相关责任人员作出相应处罚。因此，我们建议相关公司的高级管理人员也可以考虑在行政阶段聘请专业的证券犯罪刑辩律师，并在律师的协助下，充分行使听证、申辩等程序性权利，争取在行政阶段最大限度澄清案件事实、降低不利指控法律风险，争取较为有利的认定结果，减轻在行政阶段的处罚，进而有效限缩行政机关移送刑事程序的责任主体范围，降低被刑事追责的法律风险。

结语

从2022年针对证券非法跨境展业活动开展的专项整治工作，到2026年在总结前期整治工作经验基础上出台的《整治方案》，证监部门对非法跨境证券业务的监管，不仅是法律规范上的升级，而且标志着监管逻辑开始从“专项整治”向“全链条治理”深刻转变，配套整治措施更是覆盖证券监管、外汇管理、刑事司法等多个领域，彰显监管部门“全方位、立体化”的治理理念。对于跨境证券经营机构而言，监管升级意味着“跑马圈地”与“灰色地带”的时代已告终结，接下来将是全面迈入合规化、专业化、规范化的高质量发展新阶段，在此关键时期，相关企业更需主动适配监管新规、坚守合规底线、深耕跨境业务能力、强化各项风险管控，由此方能在证券监管新的法治生态环境下实现可持续发展。

注释：

[1] 详见中国证监会官网公告：中国证监会 工业和信息化部 公安部 中国人民银行 市场监管总局 金融监管总局 国家网信办 国家外汇局关于印发《综合整治非法跨境证券期货基金经营活动实施方案》的通知，https://www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c7634326/content.shtml。

[2] 详见中国证监会官网，https://www.csrc.gov.cn/csrc/c106299/c1600712/content.shtml。

[3] 中国证券报：仅持境外金融牌照在境内展业属非法金融活动，2021 年/10 月/29 日/第 A02 版。

[4] 详见https://www.cac.gov.cn/2019-07/19/c_1124770732.htm。

[5] 详见http://finance.people.com.cn/n1/2021/1014/c1004-32253533.html。