一、俄乌冲突引发的国际金融制裁

早在2014年克里米亚地区问题上，俄乌冲突就已引发有关国家对俄罗斯的经济制裁。特别是金融制裁措施，限制了俄罗斯国内主要经济实体在国际金融市场上的融资能力。目前，英美等国采取的制裁措施围绕贸易禁运、经济限制、资产冻结到个人旅行限制，直至具体的金融业务限制措施，呈现出复杂、不断演变的特点。总结英美金融制裁的主要措施，可以归纳为以下五大类型。

（一）资产冻结

资产冻结是金融制裁中最为严厉的措施。美国财政部下设的海外资产管理办公室（OFAC）和英国财政部金融制裁实施办公室均可指定特定对象，对其实施资产冻结措施[2]。金融机构应根据要求，对发现在其开立有账户或托管资产的受制裁对象，采取相应的措施。

资产冻结措施的执行非常繁杂，特别是英美的50%控制权规则。根据美国制裁执法规则[3]，受到资产冻结指令制裁的对象，不仅包括直接被列入特别认定实体名单（SDN）[4]的个人或机构，还包括该实体直接或间接，独立或在加总计算下，控制权利占比超过50%的附属实体。按照这一规则，美国金融机构须对客户公司进行筛查，对所有可能被纳入制裁指令的对象采取控制措施。

然而，该原则在不同制裁规则下的适用标准并非完全一致，经常需要监管部门进一步的解释和指导。例如，在一些制裁规则中，50%规则不仅可以被解释为所有权的比例，也可以适用于控制权、投票权超过50%的情况；甚至对持有少数比例股份的股东，如其实际对公司实施控制，该规则仍可被解释适用[5]。美国制裁执法部门也提示金融机构等义务主体不应忽视低于50%门槛的实体，因为监管部门可以根据情况的变化和需要，直接将低于50%标准的实体纳入SDN名单[6]。

（二）限制金融交易或投资服务

美国OFAC在总统令14024下的第3号指令禁止美国人或在美国交易2022年3月22日当日及其后特定主体发行的新的债券或股票[7]。被制裁主体的范围由该指令附带的名单确定，也包括后来可能被加入的实体[8]。典型的例子是该名单上的俄罗斯天然气工业银行和俄罗斯国家石油管道运输公司。此类限制金融机构提供服务的指令通常还包括不得为相关交易提供便利、不得向被制裁对象提供交易以规避制裁、不得协助规避制裁等二级制裁的内容。2014年，美国因克里米亚问题在总统令13662下就已对俄罗斯特定行业的实体实施过类似的限制措施。

就金融机构而言，执行该类制裁涉及复杂琐碎的流程，包括明确对每一受制裁实体所应采取的具体控制措施。在执行层面，一些细节问题并非从指令发布之日就非常明确。例如前述交易的限制是否适用于涉及股票期权、一揽子股票指数、信用违约互换等证券衍生品的问题就更为复杂。往往需要根据衍生品的特点和制裁规则的实际内容判断是否属于禁令的范围。金融机构往往需要直接咨询监管部门以获得明确的指导意见。

（三）限制贷款或提供信用支持

限制贷款或提供信用支持也是一项重要的金融制裁。例如，美国总统令14024下第1A号指令禁止美国公司向俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金、俄罗斯联邦政府财政部提供贷款[9]。按照该指令，美国政府会不断将纳入禁令限制范围的实体发布在名单上。贷款限制也可以适用于其他规则指令下覆盖的被制裁对象。

（四）切断代理账户和通汇账户服务

2022年2月24日，美国根据总统令14024号发布第2号指令，切断俄罗斯最大国有商业银行俄罗斯联邦储蓄银行的美元跨境支付业务[10]。按照该指令的要求，针对被列入名单的外国金融机构，美国金融机构被禁止为其开立和维护代理账户和通汇账户，禁止参与涉及该外国金融机构的任何交易，包括禁止参与涉及受制裁机构发行证券的任何交易，禁止参与其作为存托凭证托管行的交易。该规则对于美国金融机构引申出一系列合规义务，如美国的银行必须关闭该受制裁机构的相关账户；美国金融机构应拒绝执行受制裁金融机构涉及美元支付的业务请求。

在该规则下，义务机构需要保持对支付业务信息的及时和持续筛查，以确认是否应该采取拒绝交易的措施。需要额外注意的是，前述50%规则在此项指令也适用，这增加了合规的工作量和难度。根据50%规则，金融机构需要识别出受制裁外国金融机构直接或间接控股，或拥有控制权，达到50%标准的其他附属机构，也会对其采取相同的限制措施。

（五）针对俄罗斯外汇储备和国有资产管理机构的金融服务限制

美国总统令14024号的第1A指令规定，2021年6月14日起，美国金融机构不得参与俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金、俄罗斯联邦政府财政部在一级市场的债券发行业务；2022年3月1日起，禁止参与二级市场由该三个机构在同日之后发行债券的交易[11]。2022年2月28日，又发布第4号指令，禁止任何美国人与该三个机构发生任何交易，包括资产转移或外汇交易[12]。

面对国际金融制裁，俄罗斯也采取了一系列反制措施，包括股票市场临时闭市、严格外汇管制、要求对非友好国家的债券还款必须以卢布为货币、限制对外国人支付俄罗斯发行人发行证券的股息或利息等[13]。2022年4月16日，俄罗斯出台联邦法第114-FZ号，禁止俄罗斯发行人在境外发行股票存托凭证。现有已发行在外的，除非获得政府许可，必须采取退市的措施[14]。这些反制措施的效果及影响仍有待观察。

二、金融制裁规则的适用范围

美国制裁法规的义务主体通常指按照OFAC规则，需要遵守相关制裁规定的个人或机构。一般而言，美国制裁法规适用于美国人或在美国境内发生的活动。在实践中，义务主体的范围可能由于域外管辖的司法解释或执法而得到扩大。

（一）“美国人”的范围

在法律上，“美国人”的概念通常指受美国司法管辖的个人和机构。个人包括美国公民和享有长期居留权的自然人，不论其实际住址是否在美国国内。机构通常指在美国注册的实体，包括其在美国之外设立的分支机构。外国人或外国公司在美国境内的行为也会受到管辖。在这样的规则下，中国企业在美国设立或收购的子公司、分行等实体都是相关制裁法规下的义务主体。

此外，如果外国自然人或机构通过某种方式与美国发生联系，也会被视为在美国法管辖范围内。如外国公司与美国人交易，或使用了美国生产的产品或技术，都可能被视为存在这种联系。

（二）金融机构作为制裁合规义务主体的范围

作为制裁规则的义务主体，金融机构的定义是个很广的概念。例如，按照总统令14024第2号指令，美国金融机构的概念包括从事吸收存款、经营贷款或信用业务、买卖外汇、证券、期货或期权、或相关中介业务的机构，不论是自营还是代客交易，且包括其设立在外国的分支机构[15]。具体而言，金融机构包括存款机构、银行、储蓄银行、货币服务商、信用卡业务经营者、信托公司、保险公司、证券经纪商和交易商、远期合约和外汇交易商、证券和期货交易所、清算公司、投资公司、员工福利投资计划、贵金属、矿石和珠宝交易商，以及任何前述机构的美国控股公司、美国附属机构或分支机构。

在实际执行相关制裁要求时，义务机构，特别是金融集团公司，必须首先按照相应法规进行梳理，确定义务主体的范围。同时，对于交易对手方或合作机构，也有必要进行风险评估，确定对方是否也是制裁合规的义务主体，以及其对合规风险的管理情况。

应当注意的是，该义务主体的范畴还包括外国金融机构在美国的分行、办公室和代理人。因此，中国金融企业在美国的分支机构也属于义务主体。美国司法机构和执法机构可能因此而进一步获得对其中国母公司及高级管理层的司法管辖权。

（三）二级制裁对管辖权的扩大

相对于前述有明确对象的直接制裁而言，二级制裁往往是间接的，被用于限制与被制裁对象发生业务关系的第三方，其目的是为了确保制裁的效果，防止被制裁对象通过其他方式规避制裁。二级制裁的对象往往是非美国实体或不在美国司法管辖内。虽然其效果扩大了美国制裁法规的适用范围，但也因此饱受争议。近期，OFAC针对俄罗斯的制裁规则多有规定，除法律或行政部门许可外，禁止任何逃避或规避制裁的交易，禁止为了逃避或规避制裁之目的构建交易、或导致违反制裁禁令、或意图违反制裁禁令的交易。该类规则也禁止任何为了违反禁止性规定的共谋行为。根据这些规则，美国执法部门和司法部门可能对任何参与规避制裁措施的行为人追究责任。这为其司法管辖权的行使提供了很大空间，也是跨国争议和司法诉讼中特别被关注的问题。

三、对金融机构合规的要求

中国金融机构一直在监管规制之下。在金融安全、反洗钱、反恐怖融资、反逃税、消费者保护等方面，均有较为成熟的合规管理体系。其中对涉及恐怖活动资产的冻结要求，及落实联合国制裁名单等要求均为监管关注重点，与制裁合规密切相关。然而由于国际金融制裁规则复杂、涉外因素集中、敏感性高，仅有为数不多的金融机构设有专门管理机制。而且，该跨国制裁合规管理通常相对独立，更多集中在国际业务部门或境外子公司、分公司的层面。对更多的机构而言，国内、国际两个环境涉及的金融制裁合规管理缺乏有机互动。对于金融科技公司、数字经济平台而言，相关的管理更是容易被忽视。

俄乌冲突警示我们，国际危机随时可能发生。企业需要显著提高对不确定性的预期。中国企业跨国经营必须为此做出准备，将制裁风险和危机处理置于战略层面，精心布局，细致筹措预案。在合规管理上，有组织、有系统地实施内部控制和风险管理。美国OFAC对制裁合规体系提出了五要素的要求，包括管理层承诺践行、风险评估、内部控制、测试和审计、及培训[16]。从组织实施的技术性角度上看，合规管理要重点做好以下几个方面的工作。

首先，金融机构应完全掌握自身涉及国际金融制裁的风险状况。特别是对国际业务，金融机构应从总部层面根据分支机构分布和业务条线的不同，梳理对各国制裁风险的暴露情况，对所涉及的法律风险进行充分的调查和评估。

其次，金融机构要建立完善对客户的风险评估。对客户的身份识别和尽职调查是基础。例如，为了执行资产冻结的要求，金融机构必须保证对客户信息的准确掌握，有能力开展及时筛查。客户的范围往往需要考虑扩展到交易对手方、第三方付款人、收款人等各方参与交易的主体。按照美国制裁规则的50%原则，金融机构还须对客户的股权和控制关系进行穿透式尽职调查，识别所有直接或间接被受制裁对象控制的附属机构，以确认是否应执行相关的制裁要求。

第三，金融机构应有能力对交易行为的合规性进行判断。例如客户发行证券是否属于受限的范围，客户要求交易的证券是否属于制裁范围，公司自有资金交易的对手方是否应受到限制等。开展对业务的尽职调查是确定自身合规义务范围、明确合规要求的一个必要途径。

第四，明确合规义务后，金融机构应通过具体的执行流程，落实相关制裁的具体要求，如将客户资产转入冻结账户、拒绝客户的付款要求或交易指令、协助客户出售特定股票等。

第五，金融机构要保持对业务的有效监控。实时、高效的监控可以帮助公司及时发现可能涉及制裁合规要求的交易。同时，也实现对内部执行合规要求情况的监督。近年来国内金融机构的数字化转型工作是一个有利的契机，有利于提高公司合规管理的系统化、规范化水平。

第六，保持与监管部门的有效沟通和联络。根据监管要求，金融机构需要保持对监管部门的及时、持续报告义务。面对政府问询、调查或检查评估时，应能够与监管部门或执法部门保持有效的沟通。必要时，还需专门申请许可，为开展特定业务获得批准。

当然，前述工作都建立在企业管理层的高度重视和支持之上。合规管理所需要的制度保证、资源投入、监督和审计、培训等环节也都是整个体系建设的重要组成部分。合规没有捷径。真正做好合规，充分尊重国际规则，获得应有的权利和自由，需要大量深入细致的工作。

四、结语

国际金融制裁问题，复杂多变，一旦发生风险，影响巨大。一般而言，制裁合规管理对于金融企业是个常规工作。但是，特定制裁事件，如企业自身或者重要业务伙伴被列入制裁名单、制裁导致石油等原材料和期货价格波动、公司或高管涉诉等都属于重大事件，也应该被纳入企业危机管理的范畴。在经营战略层面，企业应系统筹划、精心准备，随时应对这一确定的“不确定性”。

中国企业要实施“走出去”战略，必须关注地缘政治，研究各类超预期因素的实质化风险。我们已经看到，涉外争议将不可避免。面对外国政府的监管问询或执法机关调查，中国企业应当积极主动，必要时借助专业人士，采取有效应对。只有充分掌握游戏规则，才能为自己争取腾挪空间。

在执行层面，企业合规体系的建立应确保能够覆盖关键风险和全业务流程。企业要在梳理所有公司附属机构、所有业务的基础上，开展法律风险评估，有针对性地设计和实施风险控制和合规管理措施。流程和控制的设计应以风险为导向，考虑合理的效率因素。控制措施的有效性要经得起检验。在跨国争议解决中，及时、充分的举证证明自身控制的有效性往往是一个关键。

非传统金融机构，特别是金融科技公司、平台经济、非银行支付机构等成长于创新驱动的环境，业务优势独特明显。但其业务涉及金融功能的部分，往往存在合规管理方面的短板。由于业务模式和海量客户的原因，其客户身份识别和风险筛查等基础性工作经常面临挑战。这些机构的海外经营需要特别考虑英美等国监管的要求。基础数据质量、客户风险画像、大数据风险管理、统计模型和算法治理等问题都可能影响控制措施的有效性，引发监管质疑，应予以重点关注。