北京市环球律师事务所

星辰和大海:民用卫星通信行业法律监管实务

郭嘉 | 王梦露


引言

 

日月之行,若出其中;星汉灿烂,若出其里。根据北京空间科技信息研究所空间瞭望智库于2020117日发布的《中国航天科技活动蓝皮书(2019年)》,在2019年,中国研制发射了超过40颗商业卫星,覆盖通信、遥感、技术试验等多个领域,商业发射服务进入发展快车道。[1]与此同时,随着地面第五代移动通信(5G)商用临近,卫星通信与地面5G的融合正成为产业讨论的新热点。2015年以来,国内民营资本开始加速进入商业航天领域,掀起了一轮卫星创业热潮。经过数年发展,银河航天、九天微星、天仪研究院、微纳星空[2]等新兴航天企业开始崭露头角,构成了中国商业卫星领域的新生力量。[3]笔者结合对民用卫星通信行业公司的过往项目经验[4],总结了民用卫星通信行业涉及的法律监管如下,以供关注此领域的投资机构以及行业其他相关机构参考。

 

一、民用卫星通信企业行业监管概述


从民用卫星通信企业的通常主营业务来看,民用卫星通信企业的主营业务可以分为两个方面,即(1)自主设计研发卫星平台;(2)搭建卫星星座系统[5]并基于此建立和运营通信网络,提供通信网络相关服务,包括但不限于互联网接入服务、通信服务等。卫星在发射升空后,将进入外层空间轨道运行,因此所受监管也会分为国内及国际两个方面。


(一) 国内监管


针对研制发射卫星事宜,目前主要由国家国防科技工业局(以下简称“国防科工局”)进行卫星发射的审批;针对建立卫星星座系统、提供通信服务所需的审批及许可,主要由国家及地方信息产业主管部门(工业和信息化部信息通信管理局以及地方通信管理局)以及无线电管理机构(无线电管理局)进行审批及发放。


(二)国际监管


卫星的发射及使用会涉及无线电频谱及卫星轨道资源的占用,因此负责分配和管理全球无线电频谱与卫星轨道资源的联合国机构国际电信联盟(以下简称“ITU”)会对民用卫星通信企业拟使用的频谱及轨道资源进行分配及登记,以避免不同国家的无线电台之间出现有害干扰。


二、发射卫星需要从国防科工局获得发射项目许可并办理空间物体登记


目前国内大多数民用卫星通信企业主要是自主设计、生产卫星以及组网,并不直接从事卫星发射业务,而是通常通过与具备火箭发射能力的主体签订委托发射合同,将其研制的卫星或载荷一并发射升空。基于该种模式,民用卫星通信企业自身不需要单独取得民用航天项目发射许可证,但需在委托发射合同中明确约定由火箭发射方根据《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》《民用卫星工程管理暂行办法》的规定取得卫星搭载发射的民用航天发射许可证[6]。根据前述办法的相关规定,在获得发射许可证后,相关卫星或载荷方可进行发射。


此外,由于民用卫星通信企业为卫星的所有者,其需要根据《民用卫星工程管理暂行办法》《空间物体登记管理办法》的规定进行空间物体的国内登记;上述审批及登记均由国防科工局负责[7]。


三、开展卫星通信业务,需要从信息产业主管部门及无线电管理机构获得相关审批


开展卫星通信业务,涉及建立卫星星座及卫星通信网络(无线电台、地球站、卫星移动系统终端等)。卫星轨道位置资源、无线电频谱资源均属于国家所有,国家对该等资源实行统一规划、有偿使用制度,使用无线电频率、建立卫星网络、移动终端地球站等均应当取得相应许可;该等许可主要由信息产业主管部门及无线电管理机构审核、发放及管理。


(一)工业和信息化部负责批准及管理卫星通信业务


1. 建立卫星通信网


建立卫星星座及卫星通信网络,需要根据《卫星通信网和地球站管理规定》的要求取得工业和信息化部(以下简称“工信部”)关于建立卫星通信网的批准[8]。根据前述规定,建立卫星通信网的基本要求包括但不限于取得无线电台执照、完成无线电频率协调、具备可利用的卫星频率资源等,涉及电信业务经营,还需要持有相应的电信业务经营许可证。该等前置要求涉及的相关监管部门详见下述第2条所述的无线电台执照以及无线电频率相关许可部分。


2. 开展通信业务


基于笔者对现行民用卫星通信企业开展业务的理解,该等企业提供或拟提供的通信服务涉及基础电信业务及增值电信业务两大方面。结合现行电信法律法规的规定,电信业务许可由工信部信息通信管理局或地方通信管理局负责审核及发放。相关企业开展卫星通信与地面5G结合可能提供的服务内容及需要取得的业务许可类型集中在以下几个方面:


提供服务内容

需要取得的业务许可类型

提供固定通信服务

A11类固定通信业务许可

提供移动通信服务

A12蜂窝移动通信业务许可

提供与互联网主干网服务

A25类网络接入设施服务业务许可

在互联网主干网基础上提供互联网接入服务

B14类互联网接入服务业务许可

为电信运营商提供偏远地区地面基站通信系统的补充

A23-2类国内甚小口径终端地球站通信业务(VSAT业务)许可


备注:

1. 从目前的行业操作实践来看,大多数民用卫星通信企业在提供固定通信服务方面不存在显著优势,因此需要取得A11类固定通信业务许可的必要性不大。

2. 因A25类网络接入设施服务业务许可受限于国有股权不得少于51%的要求,纯民用卫星通信行业目前无法取得该类许可,但可以取得B14类互联网接入服务业务许可,并在取得该许可后提供互联网接入服务,经查询公开信息,提供互联网接入服务的长城宽带网络服务有限公司、英电通讯信息咨询(上海)有限责任公司(英国电信在中国境内的运营主体)均已取得B14类互联网接入服务业务许可;该等企业未包含国有成分。

3. 笔者以电话形式匿名咨询了工信部电信业务经营许可咨询窗口(010-82140090),工作人员反馈表示,通过卫星为电信运营商提供通信系统补充需要取得VSAT业务许可(也即A23-2国内甚小口径终端地球站通信业务类业务许可)。


根据现行有效的电信条例及电信业务目录的规定,增值电信业务及基础电信业务中比照增值电信业务管理的业务类型(无线寻呼业务、A23-2国内甚小口径终端地球站通信业务(VSAT业务)、固定网国内数据传送业务、A25-3用户驻地网业务、网络托管业务、通过转售方式提供的蜂窝移动通信业务)目前不受国有股权要求的限制。基于该等规定,在开展基础电信业务方面,民用卫星通信企业尚不能运营除VSAT等比照增值电信业务管理的基础电信业务外的基础电信业务(包含第一类卫星通信业务);在开展增值电信业务方面,该等企业需在开展业务前取得对应业务类型的增值电信业务许可[9]。


(二)工信部无线电管理机构负责发放无线电台执照及其他与无线电频率相关的许可


1. 使用无线电频率


组建卫星通信网需使用卫星无线电频率,应当取得无线电频率使用许可;该等使用许可由工信部无线电管理局负责发放。《无线电管理条》中也对发放许可的条件进行了规定[10]。


2. 设置使用无线电台(站)及地球站


使用无线电台(站)、设置使用地球站,应当取得无线电台执照;无线电台执照同样由无线电管理局负责发放[11]。


3. 使用无线电频率涉及国内协调及国际协调


需要说明的是,由于无线电频谱资源由ITU统一协调管理,在民用卫星通信企业申请无线电频率许可及无线电台执照被无线电管理局受理后,无线电管理局将征求国内卫星操作者的意见,形成国内协调列表并公示;完成国内协调后,无线电管理局将该等申请报送至ITU进行国际协调;只有在完成国内协调及国际协调后,无线电管理局才会向企业发放无线电频率许可及无线电台执照。

 

注释:

[1] 报道链接:http://www.spacechina.com/n25/n2014789/n2414549/c2827401/content.html。

[2] 前述民营航天企业通过商业卫星开展的行业包括通信、遥感、物联网等多重应用场景,囿于篇幅限制及文章深度,本文仅讨论在卫星通信应用场景下的法律监管。

[3] 《卫星行业深度报告:太空基建正当时,卫星制造有望迎来成长期》,作者:慧博,链接:https://xueqiu.com/3966435964/141252777。

[4] 笔者项目团队曾代表投资人参与其对银河航天的投资;本文内容属于对行业监管环境的一般性介绍,并不涉及任何交易相关的保密信息。

[5] 卫星星座是指发射入轨后能正常工作的多个卫星按照特定方式组成的卫星网。

[6] 《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》第三条规定,“民用航天发射项目实行许可证管理制度。凡从事民用航天发射项目的自然人、法人或其他组织,应当依照本办法的规定申请审查批准,经审查合格取得民用航天发射项目许可证后,方可从事民用航天发射项目。”第四条规定,“项目总承包人是许可证申请人。若无国内的项目总承包人,卫星等航天器产权的最终所有人是许可证申请人。”《民用卫星工程管理暂行办法》第十一条规定,“民用航天发射项目实行许可证管理制度。卫星最终所有者或工程项目总承包方按照行政许可规定和《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》,在预定发射月的9个月之前,向国防科工局提交发射项目许可申请,获得航天发射项目许可证后方可实施发射。搭载发射的民用、商用航天器也须办理发射许可。”

[7] 《民用卫星工程管理暂行办法》第十二条规定,“国家实行空间物体登记制度。在我国境内发射的所有空间物体,以及我国在境外发射的空间物体,由空间物体的最终所有者或实际使用、控制者按照《空间物体登记管理办法》进行国内登记。”《空间物体登记管理办法》第四条规定,“国家实行空间物体登记制度,所有从事发射或促成发射空间物体的政府部门、法人、其他组织和自然人均应依照本办法的规定履行登记义务。”第七条规定,“空间物体应由空间物体的所有者进行国内登记。有多个所有者的空间物体由该物体的主要所有者代表全体所有者进行登记。”

[8] 《卫星通信网和地球站管理规定》规定,“国家对建立卫星通信网实行许可制度。建立卫星通信网的,应当经中华人民共和国工业和信息化部批准;未经批准,任何单位或者个人不得建立卫星通信网。”“建立卫星通信网的,应当具备下列条件:(一)具有法人资格。(二)拟使用的国内空间电台经工业和信息化部批准,并取得无线电台执照。(三)拟使用的国外空间电台已完成与我国相关卫星网络空间电台和地面电台的频率协调,其技术特性符合双方主管部门之间达成的协议的要求。(四)无线电频率的使用符合国家无线电频率划分、规划和有关管理规定。(五)有合理可行的技术方案。(六)有与卫星通信网建设、运营相适应的资金和专业人员。(七)有可利用的、由合法经营者提供的卫星频率资源。(八)法律、行政法规规定的开展有关业务应当具备的其他条件。建立涉及电信业务经营的卫星通信网的,还应当持有相应的电信业务经营许可证。”

[9] 《电信条例》第十条规定,“经营基础电信业务,应当具备下列条件:(一)经营者为依法设立的专门从事基础电信业务的公司,且公司中国有股权或者股份不少于51%;……”《电信业务分类目录(2015年版)》规定,“1.无线寻呼业务、国内甚小口径终端地球站通信业务、固定网国内数据传送业务、用户驻地网业务、网络托管业务比照增值电信业务管理。2.通过转售方式提供的蜂窝移动通信业务比照增值电信业务管理。”《电信条例》第九条规定,“经营增值电信业务,业务覆盖范围在两个以上省、自治区、直辖市的,须经国务院信息产业主管部门审查批准,取得《跨地区增值电信业务经营许可证》;业务覆盖范围在一个省、自治区、直辖市行政区域内的,须经省、自治区、直辖市电信管理机构审查批准,取得《增值电信业务经营许可证》。”第十三条规定,“经营增值电信业务,应当具备下列条件:(一)经营者为依法设立的公司;(二)有与开展经营活动相适应的资金和专业人员;(三)有为用户提供长期服务的信誉或者能力;(四)国家规定的其他条件。”

[10] 《无线电管理条例》第十四条规定,“使用无线电频率应当取得许可。”第十五条规定,“取得无线电频率使用许可,应当符合下列条件:(一)所申请的无线电频率符合无线电频率划分和使用规定,有明确具体的用途;(二)使用无线电频率的技术方案可行;(三)有相应的专业技术人员;(四)对依法使用的其他无线电频率不会产生有害干扰。”第二十三条规定,“组建卫星通信网需要使用卫星无线电频率的,除应当符合本条例第十五条规定的条件外,还应当提供拟使用的空间无线电台、卫星轨道位置和卫星覆盖范围等信息,以及完成国内协调并开展必要国际协调的证明材料等。”

[11] 《卫星通信网和地球站管理规定》第四条规定,“设置使用地球站的,应当按照本规定办理审批手续,取得工业和信息化部或者省、自治区、直辖市无线电管理机构颁发的无线电台执照。”第十七条规定,“设置使用下列地球站,应当经工业和信息化部审查批准:(一)中央国家机关及其在京直属单位在北京地区设置使用的地球站。(二)与国外或者港澳台地区通信的地球站。(三)涉及与境外电台协调的地球站。(四)各类空间无线电通信业务的馈线链路地球站、关口站或者测控站。设置使用前款规定之外的地球站,由地球站所在地的省、自治区、直辖市无线电管理机构审查批准。在北京以外的省、自治区、直辖市辖区内设置使用第一款第(二)项、第(三)项、第(四)项所列地球站的,工业和信息化部委托省、自治区、直辖市无线电管理机构负责对站址和电磁兼容情况进行初步审查,报工业和信息化部批准。”《卫星移动通信系统终端地球站管理办法》第三条规定,“设置使用移动地球站的,应当使用中华人民共和国工业和信息化部批准的卫星移动通信系统或者卫星移动业务频率,通过工业和信息化部批准的境内关口地球站进行通信,并通过国家批准的在境内经营卫星移动通信业务的服务提供者办理入网手续。但是,本办法另有规定的除外。”第四条规定,“设置使用卫星移动通信系统车载终端、固定终端、便携式终端和手持机(以下统称“陆地移动地球站”)的,应当按照本办法的规定向无线电管理机构申请办理无线电台注册登记手续,领取电台执照。在具有中华人民共和国国籍的船舶或者航空器上设置使用卫星移动通信系统船载终端、航空器载终端的,应当按照《中华人民共和国无线电管理条例》的规定办理设置使用无线电台手续,领取电台执照。”

 

 


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