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《深圳经济特区股份合作公司条例》修改述评

作者:李芳群 | 张愉庆 | 徐亦骏 | 吕晔弢

 

深圳的“特区股份合作公司”是1994年基于深圳农村城市化中的原农村集体经济组织确立的、以社区(原行政村和村民小组)为基础、以土地(原集体所有土地)为纽带的全新公司组织形态。股份合作公司是深圳特有的一种企业法人类型,在性质上为股份合作制企业,与普通的有限责任公司、股份有限公司或合伙企业不同,股份合作公司目前尚无专门的法律、行政法规对其进行规定。《深圳经济特区股份合作公司条例》(下称“《条例》”)是股份合作公司的纲领性法规,该条例于1994年5月正式颁布,在1997年和2010年作过小幅修改。2016年6月,深圳市政府正式启动《条例》的修改工作。经过深圳市人大常委会多次调研、修改、审议,修正后的《条例》于2019年8月29日经深圳市第六届人大常委会第三十五次会议审议正式通过。

 

深圳通过农村城市化转地(即将农村集体土地统一征收转化为国有土地),虽然在形式上实现了城乡一体化,但城乡土地权属二元结构的影响却没有完全消除,形成了新的二元结构模式,即原农村集体所有的土地全部转为国家所有,在所有权的主体上实现了一体化,但取而代之的是农村集体享有土地的使用权。股份合作公司作为原农村集体经济组织的继受单位,拥有大量的留用地、征地返还地、非农建设用地等集体资产,房地产开发商大多通过与股份合作公司合作开发的方式取得上述土地的使用权进行房地产项目的开发建设。因此,本次《条例》的修改,对深圳房地产投资、开发市场影响深远,以下是我们对本次《条例》修改的解读,以期为参与深圳房地产投资和开发的各方主体提供参考。

 

一、《条例》新增、修改的主要内容

 

(一)明确股份合作公司党组织及社区党委的领导地位

 

随着深圳经济社会的快速发展和产业结构的升级转变,股份合作公司在原有制度设计和经营管理方面的问题日益暴露,不仅制约了集体经济的发展,更滋生了不少腐败案件,亟需加强各方面的监督,尤其是党组织的监督。而针对党组织的监督缺乏法律依据、监督手段不足等问题,《条例》增加了有关股份合作公司党建的相关规定,明确社区党委的领导地位和主要领导与监督方式。

 

一方面,明确公司领导班子成员人选确定须经社区党委研究同意,并且公司土地使用权转让、合作开发和其他大额资产转让、抵押或者质押、保证等重大事项提交股东大会决策前须经社区党委研究审议;情况特别复杂的,应当由社区党委研究提出意见后提交公司所在地的街道党工委研究审议。

 

另一方面,规定集体资产管理委员会成员由公司所在地社区党委会同公司党组织充分酝酿协商后委派,或者经社区党委推荐提名,由股东大会选举产生,负责人可以由相应的社区党委书记或者居民小组党支部书记兼任。集体股股利分配方案应当在社区党委的指导下制订。值得注意的是,董事长是公司的法定代表人,不得兼任公司集体资产管理委员会主任。

 

(二)推动产权制度改革,完善股份合作公司的股权设置

 

依据《条例》的规定,股份合作公司的股权分为集体股、合作股和募集股。

 

首先,本次修改明确规定了合作股可以在股份合作公司章程规定的范围内依法继承,在股东去世、出境定居等情形下股份合作公司可以回购股份,有利于防止公司因合作股股东日益减少而造成股东大会通过决议的法定人数不足的情形。

 

其次,本次修改赋予了集体股表决权和提案权,明确集体股可以参与分红,股利可以用于促进公司发展、完善社区基础设施等,为公司今后的发展和公共事业建设留出余地。

 

最后,本次修改将募集股的募集对象在原村民和股份合作公司员工的基础上,扩展至股份合作公司章程规定的其他组织和个人,以期能鼓励和引导公司更多地设置和运用募集股,有利于破解股份合作公司封闭状态,为股份合作公司未来引进战略投资者提供了有效途径。

 

(三)完善股份合作公司内部治理结构

 

《条例》新增关于集体资产管理委员会的相关内容,规定集体资产管理委员会是公司集体股代表,并规定了集体资产管理委员会的产生、组成、职权、议事规则等事项,充分发挥集体股与集体资产管理委员会对公司发展的促进作用。

 

(四)规范股份合作公司权力机构的运行机制

 

修改前的《条例》规定股份合作公司的权力机构为股东代表大会,本次修改在《条例》中明确规定股份合作公司的权力机构为股东大会。同时针对少部分股份合作公司股东人数较多召开股东大会困难的情况,规定股东人数在二百人以上的股份合作公司可以根据实际情况,依据股份合作公司章程规定实行股东代表大会制,此举规范了股份合作公司权力机构的运作机制。

 

(五)确立股份合作公司的内部制约和监督制度

 

长期以来,股份合作公司内部监督和激励机制不足,董事会、监事会、集体资产管理委员会等均未明确任职期限,也未形成互相制约关系,极易造成股份合作公司领导人滥用权力,造成腐败问题。

 

为此,新《条例》加强了对股份合作公司高层的制约和监督。首先,在参照《中华人民共和国公司法》(下称“《公司法》”)规定的基础上,进一步严格董事、监事和高级管理人员的任职负面清单,增加因故意犯罪被判处刑罚执行期未满五年等情况不得任职等规定;其次,规定董事、监事和集体资产管理委员会成员一届任期均为三至五年并同时换届;再次,规定董事长不得兼任集体资产管理委员会主任,市、区股份合作公司监督管理部门负责董事长监管的政策制定和协调指导,加强对董事长的监管;最后,删除监事会成员只能由员工代表和股东出任的规定,为社区纪委委派或者推荐人员担任监事会成员提供法律支持。

 

(六) 明确政府监管部门的层级划分及管理职权

 

新《条例》将股份合作公司监管部门依次划分为市级、区级、街道三个层级,其中市级部门主要负责统筹协调全市工作,区级部门主要负责制定区级发展规划和监管措施及组织实施,街道部门则负责开展具体工作。

 

随着深圳市政府2019年1月机构改革的不断深化,各级集体资产管理部门已陆续并入国有资产管理部门。目前,深圳市政府国有资产监督管理委员会加挂市集体资产管理办公室牌子,各区国有资产监督管理局也陆续随之调整。

 

二、《条例》修订对市场主体的主要影响

 

(一)对集体股份合作公司的主要影响

 

如前所述,本次《条例》修改,从做实集体股,赋予集体股表决权和提案权,到社区党委参与决定集体资产管理委员会成员的产生、股份合作公司领导班子成员人选和重大决策,集中体现了股份合作公司的未来发展方向,即鼓励股份合作公司进行市场化改革,完善股份合作公司法人治理结构、推进建立现代企业制度。接下来,股份合作公司将通过依法修订公司章程、完善内部制度、落实集体资产管理委员会职责、落实股东大会制度等措施完善法人治理结构。同时,股份合作公司还需要在市级监管部门制定的公司章程和制度范本上,结合自身实际情况开展相关文件的修订及审议工作。

 

我们认为,《条例》主要在强化监管、完善法人治理结构和市场化改革等方面对股份合作公司产生深远影响,以下方面尤其值得重视:

 

1. 股份合作公司接受党组织和政府的双重监管,监管力度大大加强,股份合作公司应自觉、主动接受监督

 

一方面,本次《条例》的修改强化了党的领导与监督,从领导班子人选确定到重要事项的决策(如公司土地使用权转让、合作开发),均须社区党委研究同意或者在提交股东大会决策前经社区党委研究审议;另一方面,将国有资产监督管理部门作为股份合作公司的监管部门,明确各级监管部门的层级划分和职权。可以预见,党的领导和监督在股份合作公司的未来运作中将有突出体现,而将股份合作公司纳入国资监管部门的监管范围,也将使得股份合作公司的未来运作体现出一定的国有企业特色。

 

本次《条例》的修改,使得股份合作公司面临的内外部约束大为增强,可弥补以往监管薄弱的缺陷,有利于预防腐败案件的发生,规范股份合作公司运作。同样,这对股份合作公司的管理运作提出了挑战,尤其要求董事长等领导班子成员自觉、主动接受监督,依法履行相关程序,以规避公司经营风险,防范个人职业风险[1]。

 

2. 股份合作公司的法人治理结构进一步完善,与以往相比有了较大的变化,股份合作公司应积极调整、快速适应相关公司治理要求,提高股份合作公司规范运作水平

 

首先,做实集体股,激发集体股活力,发挥集体股股利的公共性和公益性作用。集体股、合作股和募集股属股份合作公司的三类股份,但以往存在集体股虚置、权利模糊和行使不畅的普遍现象。本次《条例》修改明确规定集体资产管理委员会是集体股代表,以新增的第四章“集体资产管理委员会”、六个条文专门规定集体资产管理委员会的法律地位、成员产生方法、决策机制、权利行使方式等,可见做实集体股的目的非常明确。因此,对于股份合作公司来说,首先要做的就是尽快通过修改章程,落实《条例》关于集体资产管理委员会的规定,细化公司集体资产管理委员会的组成、职权、议事规则、委员任期、集体股股利的管理与分配办法等具体内容,然后按照《条例》和公司章程的规定坚决支持集体资产管理委员会代表集体股行使相关股东权利,包括提案权、表决权、知情权、列席董事会会议等权利,并支持集体资产管理委员会建立与合作股股东的日常联系机制、与董事会和监事会建立联席会议制度等。此外,《条例》第八十条规定,集体股股利可以用于促进公司发展、完善社区基础设施、提升社区市容环境质量、支持社区建设和公益事业发展、救助社区困难群体、为合作股股东缴纳社会保险费等,股份合作公司应利用好这一规定,通过制定详细的集体股股利管理与分配办法,充分发挥集体股股利的公共性和公益性作用。

 

其次,在公司运作中切实落实《条例》对于股份合作公司权力机构及其会议召开、表决机制的新规定,防范公司治理风险。修改后的《条例》规定,公司的权力机构为股东大会,只有股东人数在二百人以上的公司,才可以根据公司实际情况,依据章程规定实行股东代表大会制。若股东人数在二百人以下,或虽然在二百人以上但未在章程规定实行股东代表大会制度,均应以股东大会为决策机构。在表决权方面,《条例》修改为每一股份为一表决权,而不再是每一股东或股东代表享有一票表决权;相应地,股东大会对议案表决时,应当有人数和所持表决权数均过半数的股东和集体资产管理委员会指派的代表出席,并以出席会议的股东人数及其所持表决权数均过半数通过,特别决议则为均三分之二以上通过。《条例》采取的是人数与股份数双重过半数或三分之二以上通过的原则。此前集体股虽代表较多的股份数量,但因表决制度仅以人数计(集体股仅有一个代表),导致集体股虚置,人数与股份数双重原则真正做实了集体股。对于需要股东大会决议的事项,例如土地使用权转让、合作开发等,显然通过的门槛有所提高。另外还需要特别注意的是,召开股东大会,应当于会议召开十日前将会议审议的事项以公告的形式公示并报告街道监管机构,邀请街道监管机构代表列席,在股东大会结束后三日内通过公告等形式向股东和集体资产管理委员会通报会议内容。这里的“公告”要求是新增的,一方面能够增加公司治理透明度,另一方面也是对公司运作的新要求,股份合作公司务必要重视。

 

再次,严格履行法定程序,就股利分配事项召开股东大会进行审议,并区分集体股、合作股和募集股实施股利分配。股利分配是公司管理中的重大事项,应当由股东大会审议,其中集体股股利的分配方案在股东大会审议之前还应在社区党委的指导下制订。以往有些股份合作公司对股利分配的事项未召开股东(代表)大会作出决议,有的也不区分股份类型进行分配,导致产生不必要的争议。在《条例》修改之后,相关争议应能够逐步减少。需要特别注意的是,《条例》第二十九条规定,集体股是指设立公司时由集体财产折股后留归集体享受股利利益的股份,而不再是修改之前的“留归合作股股东集体享受股利利益”,因此集体股股利归属于集体享受,理论上应当包括合作股股东和募集股股东在内,股份合作公司未来在制定集体股股利分配方案时要留意。但对于《条例》修改之前留存的集体股股利是否仍仅由原合作股股东集体享受,目前尚不明确,有待监管机构予以明确。

 

最后,按照《条例》第十九条第三款规定,梳理股东名册并将其作为公司章程的附件。股份合作公司的股东和管理人员主要是原村民,经过多年的发展,已出现村民出境定居、去世等情况,也发生过股份转让的情况,涉及的股份既有合作股,又有募集股。在这种情况下,股东名册的重新梳理和持股数量的核实非常有必要,既有利于减少纷争,也有利于核实股东大会的表决票数。不过,对于存在股东资格确认或者利润分配纠纷的公司而言,该项工作的完成恐怕还需等待法院作出最终裁判,在此之前只能将不存在争议的部分记载于股东名册作为章程附件。

 

3. 市场化改革为大势所趋,股份合作公司当充分利用市场化改革的机会,积极推进公司经济转型升级

 

基于股份合作公司是由原农村集体经济组织转变而来的历史情况,股份合作公司具有股东封闭性、财产集体性、管理和分配方面体现一定的村民自治性等特点。但本次《条例》修改一方面在保留股份合作公司的特色之外,也有多处修改向《公司法》靠拢,例如最高权力机构、股东知情权的范围、董事与高管的任职资格限制、减资程序、合并或分立程序等方面,并且突破了股东的封闭性(募集股股东可以是公司合作股股东、员工以外的组织和个人),《条例》第四条更是明确提出要推进建立现代企业制度和公司经济转型升级。因此,未来股份合作公司的治理将以建立现代企业制度为目标,以发展优质高端产业、推动产业转型升级为依归,市场化改革为股份合作公司发展的大势所趋。

 

基于此,我们认为,条件成熟的股份合作公司可考虑积极拥抱市场化改革的机会,充分发挥股份合作公司的资产和资源优势,一方面探索以募集新股、股权置换等股权改革方式引进战略投资者,另一方面探索发展优质高端产业,推动产业转型升级,提升发展质量。目前,不少股份合作公司的经营发展主要依赖于现有的土地和物业资产,主要经营内容就是出租物业、当“包租公”。此种发展模式对资产的依赖性过高,较为粗放,不利于提升发展质量。从可持续发展以及提升股东收益的角度考虑,股份合作公司应积极探索发展优质高端产业,推动产业转型升级。深圳现有的产业体系、人才储备、投融资支持等各方面的条件都比较好,股份合作公司在高水平管理团队的带领下,有希望走出一条适应自身特点和市场竞争要求的产业升级之路。

 

(二)对房地产投资商、开发商的主要影响

 

土地是房地产投资和开发的基础。深圳的股份合作公司掌握了大量的留用地、征地返还地、非农建设用地等土地资产,房地产投资商、开发商多选择与股份合作公司合作进行前述土地资产的开发。就该项业务而言,我们认为《条例》的修改对房地产投资商、开发商的主要影响如下:

 

1. 提高了集体用地合作开发项目所需民主决策程序的门槛,对投资商、开发商的前期工作的专业度、细致度提出了更高的要求。主要体现在几个方面:第一,与股份合作公司的合作涉及较多的民主决策程序,而新《条例》规定,涉及土地使用权转让、合作开发的事宜经董事会审议通过后,在提交股东大会决策前应当经社区党委研究审议(如情况特别复杂,还应由社区党委研究提出意见后提交公司所在地的中国共产党街道工作委员会研究审议),然后由董事会提交股东大会审议,增加了经社区党委或街道党委研究审议的环节;第二,前述事项应由股东大会审议,而股东大会的召集和召开,较股东代表大会的召集和召开门槛更高、程序要求更严格;第三,股东大会须以特别决议通过,即应当有人数和所持表决权数均过半数的股东和集体资产管理委员会指派的代表出席,并以出席会议的股东人数及其所持表决权数三分之二以上通过,新增股东所持表决权数作为决议是否通过的判断标准。上述规定,对房地产投资商、开发商与股份合作公司而言,提高了集体用地合作开发项目所需民主决策程序的门槛,对投资商、开发商的前期工作的专业度、细致度提出了更高的要求,也将导致前期投入的增加。

 

2. 为创新合作方式、战略投资股份合作公司提供明确法律依据。房地产投资商、开发商与股份合作公司合作的方式主要为协议合作开发和合作设立项目公司进行开发两种。修改后的《条例》第四条第三款则规定,股份合作公司可以采取募集新股、股权置换等股权改革方式引进战略投资者。这为房地产投资商、开发商创新合作方式、战略投资股份合作公司提供了明确法律依据。对于拥有大量土地资源的股份合作公司而言,对现有土地资源进行开发和深度挖掘是资产保值增值的需要,也是提高股东收益的需要,但其往往缺乏房地产开发与运营的操盘能力与经验,而房地产投资商或者开发商通常具有这方面的经验,而且拥有更为广泛的融资渠道,两者若能通过战略投资方式进行股权层面的合作,实现优势互补,或许能够进一步推进股份合作公司建立现代企业制度和推动经济转型升级。尤其是行业排名前列、具备较强综合实力和集团产业协同能力的房地产开发商,对于股份合作公司而言更具吸引力。不过,此种合作方式的创新,也将面临诸多挑战,包括不同类型企业文化的磨合、集体利益保护与合作方权益的平衡、独家合作还是开放合作的考量等。相较而言,以同属国资监管部门监管对象的国有房地产开发商战略投资股份合作公司为试点,似乎更具优势。

 


注释:

[1] 例如,根据《条例》第九条规定,股份合作公司应当按照资产登记、资产交易、财务会计监督、公司董事长、经理以及财务负责人等人员出入境证件登记管理的有关规定申报相关信息,开展相关登记和交易工作。若违反规定,由区股份合作公司监督管理部门责令限期改正,对公司法定代表人和直接责任人员分别处以人民币一万元以上五万元以下罚款;给公司造成损失的,公司法定代表人和直接责任人员应当负赔偿责任。可见,公司法定代表人将因公司未符合监管要求而直接被追究个人责任。

 


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