北京市环球律师事务所

再论野生动物保护 - 着眼于疫情后的法律体系建设

环球律师事务所 


环球律师事务所合伙人沈春晖律师在本文撰写时提供了指导、意见和建议。


一、前言


新年伊始,由新型冠状病毒感染的肺炎疫情突然爆发,截至2月10日24时,全国累计报告确诊病例42,638例,现有疑似病例21,675例。[1]根据相关报道,此次疫情的产生与华南海鲜市场出售的野生动物关联密切,而该等病毒由野生动物传染给人类,可能系由人类食用野生动物所导致。[2]疫情爆发之初,一张网传甚广的武汉华南海鲜市场大众畜牧野味店菜单显示,该等餐饮店经营多种“野味”,除我们“常见”的火鸡、大雁和“老对手”果子狸等动物外,梅花鹿等国家重点保护野生动物也赫然在列[3],违法行为一目了然。结合2018年初某药酒企业涉嫌违规使用野生动物制品制作药酒等情形可知,除野生动物防疫外,与之相关的野生动物保护制度的落实也有待进一步的完善。


笔者拟结合野生动物保护相关项目经验简要分析我国野生动物保护法律体系并提出若干完善建议,为疫情结束后的野生动物保护法律体系建设提供参考意见。


二、究竟什么是法律保护的野生动物?


根据我们的一般常识与野生动物的国际标准定义,所谓野生动物是指所有非经人工饲养而生活于自然环境下的各种动物。[4]而我国《野生动物保护法》定义下的野生动物是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物(俗称“三有野生动物”),具体而言是指落入《国家重点保护野生动物名录》和《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》以及地方重点保护野生动物名录等名录范围内的野生动物。其中,《野生动物保护法》特别规定,对人工繁育技术成熟稳定的国家重点保护野生动物,经科学论证,纳入国务院野生动物保护主管部门制定的人工繁育国家重点保护野生动物名录。对列入名录的野生动物及其制品,可以凭人工繁育许可证,按照省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门核验的年度生产数量直接取得专用标识(俗称“鹿头标识”),凭专用标识出售和利用,即人工繁育的“野生动物”亦属于《野生动物保护法》保护的范畴。因此,我们可以读出,其实《野生动物保护法》并未定义什么是野生动物,亦未突出强调“野生”的概念,而是明确了《野生动物保护法》保护的动物种类范围。


另外,根据我国《刑法》的规定,非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的,或者非法收购、运输、出售国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品的,属于犯罪行为,将面临罚金、有期徒刑等处罚。而最高人民法院颁布的《关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》明确了该条款所规定的“珍贵、濒危野生动物”的范围,即包括列入国家重点保护野生动物名录的国家一、二级保护野生动物、列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录一、附录二的野生动物以及驯养繁殖的上述物种。从该等规定亦可看出,人工驯养繁殖的“野生动物”也落入《刑法》条文下“珍贵、濒危野生动物”的范畴,再次突出我国法律保护的野生动物系强调动物种类范围,而非“野生”。


综上,我国野生动物保护法律规定所保护的野生动物主要指相关名录项下的“动物”,无论该等动物系生活于野外自然环境,还是人工繁育,均受法律保护,而该等名录外的动物,即便生活于野外自然环境,也并非我国的野生动物法律保护的客体。


三、野生动物保护具体行政管理措施


我国以《野生动物保护法》为基础,辅之以《陆生野生动物保护条例》、《水生野生动物保护条例》、《濒危野生动植物进出口管理条例》等相关行政法规构建了较为全面的野生动物保护法律体系,以林业和草原部门(主管陆生野生动物)与渔业部门(主管水生野生动物)为主管机关,在野生动物的猎捕、驯养繁殖、运输、经营利用管理及进出口等方面设置了多重保护制度,并实施相应的许可管理。我国野生动物保护相关的主要行政许可/审批事项如下:


(一)特许猎捕证/狩猎证


根据《野生动物保护法》的规定,因科学研究、种群调控、疫源疫病监测或者其他特殊情况,需要猎捕国家一级保护野生动物的,应当向国务院野生动物保护主管部门申请特许猎捕证;需要猎捕国家二级保护野生动物的,应当向省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门申请特许猎捕证。猎捕非国家重点保护野生动物的,应当依法取得县级以上地方人民政府野生动物保护主管部门核发的狩猎证,并且服从猎捕量限额管理。猎捕者应当按照证载的种类、数量、地点、工具、方法和期限进行猎捕。不同等级保护的野生动物,其猎捕的具体前提条件、许可机关以及未取得猎捕证猎捕野生动物的法律责任列表如下:

 


(二)驯养繁殖许可证


《野生动物保护法》支持有关科学研究机构因物种保护目的人工繁育国家重点保护野生动物,并规定对除前述情况以外的人工繁育国家重点保护野生动物实行许可制度,从事相关业务的,须经省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门批准,取得人工繁育许可证。对未取得人工繁育许可证繁育国家重点保护野生动物的,可能会面临没收野生动物及其制品,并处野生动物及其制品价值一倍以上五倍以下的罚款的行政处罚。


(三)出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品审批


狩猎与人工繁育野生动物的行政管理制度从源头上为保护野生动物奠定了基础,而《野生动物保护法》对于出售、购买、利用野生动物的限制,则进一步从流通和使用环节加强了野生动物保护。相关条文明确规定,我国禁止出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品。因科学研究、人工繁育、公众展示展演、文物保护或者其他特殊情况,需要出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品的,应当经省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门批准,并按照规定取得和使用专用标识,保证可追溯。从行政许可流程上说,从事出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品的,需先向相关主管部门申请出售、购买、利用野生动物及其制品的批准,该等批准上将详细载明所出售、购买或利用的具体野生动物种类、数量、用途、产品规格数量以及授予的专用标识数量等信息,相关从业人员取得该等批准以及专用标识后,须在规定时间内严格依照该等批准的要求在相关产品上加载专用标识,未加载专用标识不得进入流通。根据笔者的项目经验,相关野生动物保护主管部门要求经批准的产品规格及数量与所取得的专用标识数量须严格对应,如从业主体拟变更相关产品规格与数量,即便使用的野生动物制品总量不变,例如,使用10g鹿茸制作每片2g的5片鹿茸片改为制作每片1g的10片鹿茸片,亦须重新报请相关主管部门批准。对未按规定出售、购买、利用野生动物及其制品的,由县级以上野生动物保护主管部门或市监部门没收野生动物及其制品和违法所得,并处野生动物及其制品价值二倍以上十倍以下的罚款;情节严重的,吊销人工繁育许可证、撤销批准文件、收回专用标识;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

 

(四)出口国家重点保护的或进出口国际公约禁止或者限制贸易的野生动物或其制品审批


为了加强对濒危野生动植物及其产品的进出口管理,保护和合理利用野生动物资源,我国对国家重点保护的或进出口国际公约禁止或限制贸易的野生动物或其制品实行进出口管制。根据《野生动物保护法》和《濒危野生动植物进出口管理条例》等相关规定,我国濒危物种进出口管理办公室会定期制定、调整并公布我国缔结或者参加的国际公约禁止或者限制贸易的野生动物或者其制品名录,对进出口列入该目录的野生动物或者其制品的,以及出口国家重点保护野生动物或者其制品的,需经国务院野生动物保护主管部门或者国务院批准,并取得相关允许进出口证明书。同时由海关在进出口环节依法实施进出境检疫,凭允许进出口证明书、检疫证明按照规定办理通关手续。如有违反的,由海关、公安机关、海洋执法部门依照法律、行政法规和国家有关规定处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。


此外,从境外引进列入前述名录外的野生动物,也需经国务院野生动物保护主管部门批准,并由海关进境检疫合格后凭进口批准文件或者允许进出口证明书以及检疫证明按照规定办理通关手续。外来野生物种引进境内的,需要采取安全可靠的防范措施,防止其进入野外环境而对我国生态系统造成破坏。否则,将面临没收所引进的野生动物、限期补回、罚款等行政处罚;构成犯罪的,还可能承担刑事责任。


(五)外国人对国家重点保护野生动物进行野外考察或者在野外拍摄电影、录像审批


我国野生动物资源属于国家所有,因此,在特殊情况下,即便不涉及对于野生动物的处置(狩猎、繁育、出售、购买、利用等),与野生动物相关的活动亦需经相关主管部门的审批,例如,如外国人拟在我国对国家重点保护野生动物进行野外考察或者在野外拍摄电影、录像的,须经省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门或者其授权的单位批准,并在遵守有关法律法规规定的前提下开展。未经批准的,从业主体不得从事相关活动。


四、我国野生动物保护法律体系完善建议


本次疫情爆发后,国家市场监督管理总局、农业农村部和国家林业和草原局于2020年1月26日紧急发文,要求各地饲养繁育野生动物场所实施隔离,严禁野生动物对外扩散和转运贩卖,严禁任何形式的野生动物交易活动。非常时期当行非常之法,这对于避免当前新冠疫情的扩大与蔓延具有限制作用。但疫情终将结束,野生动物的交易活动亦将得到恢复,如何完善我国现行的野生动物保护体系、更加有效地执行相关法律法规仍是值得我们关注的问题。通过上文论述,笔者认为可考虑从以下几个方面入手完善我国野生动物保护法律体系:

 

(一)探索于部分领域扩大野生动物法律制度的适用范围


我国目前对野生动物实行等级保护,《野生动物保护法》亦仅适用于相关名录范围内的珍贵、濒危的野生动物与“三有”野生动物,该等立法安排的主要目的在于保护我国生物多样性、依法合理利用野生动物、避免野生动物的灭绝。正因如此,绝大部分在相关名录之外的野生动物并未落入《野生动物保护法》的适用范围。但如将《野生动物保护法》的适用范围盲目扩大至全部野生动物,一方面可能造成行政管理资源的浪费,另一方面操作难度较大,且为相关从业主体增加了较多负担与成本。那么是否可以考虑优先于部分领域探索野生动物法律制度适用范围的扩大?例如,与本次疫情相关的野生动物的食用与防疫等,一方面为避免类似疫情的再次发生完善有关制度,另一方面在探索中积累经验,确保行政管理便捷、高效的同时使得相关制度得到有效的落实。


(二)加强相关野生动物保护制度的落实与执行


从违法贩卖、走私穿山甲的屡禁不止[5],到某药酒企业涉嫌违规使用野生动物制品,再到大众畜牧野味店公然兜售梅花鹿,我们应该意识到除了制度的完善,有关制度的落实与执行也是野生动物保护的重中之重。根据我国现行的《野生动物保护法》及相关法律规定,野生动物保护主管部门主要是中央和地方林业与草原主管部门以及渔业主管部门,但野生动物保护制度的落实与执行是一个动态过程,其不仅涉及到野生动物栖息地的保护,更涉及到野生动物的驯养繁殖、猎捕、收购、运输和经营利用等多个环节,仅依靠林业与草原主管部门以及渔业主管部门显然无法完全完成。因此,需与野生动物保护相关的各个部门均各司其职,林业与草原主管部门以及渔业主管部门严格把控有关野生动物的行政审批程序,公安、海关依法打击野生动物的走私行为,交通运输部门密切关注野生动物的运输,市场监督管理部门切实监管野生动物的终端销售与利用,各部门共同全面加强野生动物保护制度的落实与执行,方可使得我国野生动物保护制度得到行之有效的实施与践行。


五、结语


日前,为回应社会各方面对滥食野生动物、严重威胁公共卫生安全的问题,全国人大常委会已经明确发布将启动修改野生动物保护法和动物防疫法等相关法律的工作。[6]可以预期,在不远的未来,我国野生动物保护法律体系将日臻完善。


万物有灵,保护野生动物不仅是对野生动物的保护,更是对人类自身的保护;不仅是对某一物种的保护,更是对整个生态系统的保护,是尊重自然、敬畏自然、实现人与自然和谐相处的应有之义。



注释:

[1] 信息来自国家卫生健康委员会官方网站

http://www.nhc.gov.cn/xcs/yqfkdt/202002/4a611bc7fa20411f8ba1c8084426c0d4.shtml

[2] 网传武汉华南市场“大众畜牧野味”所涉摊位已闭店

https://baijiahao.baidu.com/s?id=1656321312349012942&wfr=spider&for=pc

[3] 武汉华南海鲜市场罕见照片!

http://news.ifeng.com/c/7tTHDjhRl0Y

[4] 论动物法律人格之否定——兼论动物之法律“物格”

http://www.cssn.cn/fx/fx_msfx/201406/t20140625_1226440.shtml?COLLCC=3090220475&

[5] 穿山甲之痛:穿山甲——遭捕猎最严重的哺乳动物

http://hi.people.com.cn/n2/2019/0329/c228872-32791657.html

[6] 加大打击和惩治乱捕滥食野生动物行为,全国人大常委会法工委启动修法工作

http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202002/c864210c8208481798e1d2c87bace055.shtml

 


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