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从合伙企业国有权益登记展望合伙制私募基金国资监管的完善

作者:刘宪来


2020年2月7日,国务院国资委发布《有限合伙企业国有权益登记暂行规定》(国资发产权规[2020]2号,简称“登记暂行规定”),对有限合伙企业国有权益登记作出明确规定。登记暂行规定的出台,标志着涉及有限合伙企业的国有权益确权登记制度的落地。关于有限合伙企业的国资监管规则体系的构建相信也将拉开大幕,对于主要以有限合伙形式存在的私募股权基金,特别是出资人涉及国有企业的私募基金将会产生重大影响。实践中争论不休的国有企业持有的合伙份额转让流程、有限合伙制私募基金国有企业身份认定、主要为国有企业作为投资人的有限合伙制私募基金对外投资形成股权、财产份额的处置流程等问题,预期将逐步形成明确的监管规则。

 

一、登记暂行规定的要点

 

(一)负有登记义务的主体

 

根据登记暂行规定,负有登记义务的主体为投资了有限合伙企业的国家出资企业(不含国有资本参股公司,下同)及其拥有实际控制权的各级子企业(以下统称“国有出资企业”)。前述“拥有实际控制权”,是指国家出资企业直接或间接合计持股比例超过50%,或者持股比例虽然未超过50%,但为第一大股东,并通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够实际支配企业行为的情形。登记暂行规定对国有出资企业的认定,基本是沿用了“32号令”关于国有企业的认定标准。实践中,以国有企业作为主要出资人的有限合伙制政府出资基金(本文所称政府出资基金狭义包括政府主导,以政府或国有出资企业作为主要出资人的政府引导基金和产业基金),以及引入国有企业作为有限合伙人的市场化私募股权基金,将成为主要的登记对象。

 

登记暂行规定中的国有出资企业本身是否应包含有限合伙企业形式,也将延续32号令国有企业的范围是否包含有限合伙企业的疑问。这将直接决定目前主要以母基金形式存在的、主要出资人为国有企业的有限合伙制政府出资基金是否属于登记暂行规定中的登记义务主体,即该等政府出资基金是否需要对持有的子基金财产份额进行国有权益登记。笔者倾向于认为登记暂行规定中的国有企业应不包含有限合伙制企业,即政府投资基金无需对持有的子基金合伙份额权益进行国有权益登记;主要理由为:1)从字面理解,关于实际控制权的表述,使用了第一大股东、股东协议、公司章程这些公司制主体的特有称谓;2)现有企业国有产权登记办法和32号令等已对国有产权、国有企业做出认定;如果现有规则直接适用有限合伙企业,则现有国资监管规则体系足以涵盖国有背景的有限合伙企业各类问题,无需另起炉灶单独立法,监管机关有差异化监管的思路;3)登记暂行规定要求的报送信息包括合伙企业的对外投资情况,且需要对对外投资情况进行年度更新,该等对外投资情况已可以覆盖子基金和其他对外投资的信息。当然,以国有企业作为主要出资人的合伙制政府出资基金是否需对子基金持有的合伙份额权益进行国有权益登记仍将取决于监管机关的进一步明确。

 

(二)国有权益登记类型

 

有限合伙企业国有权益登记分为占有登记、变动登记和注销登记。即分别针对国有出资企业取得有限合伙企业份额,有限合伙企业或持有份额发生变更,以及有限合伙企业清算解散或份额转让的情形进行登记。关于取得有限合伙份额的金额和比例,登记暂行规定均未设定标准,也就意味着无论金额大小和比例,国有出资企业均需进行登记。

 

(三)登记的时间

 

登记的时间分为两类,一类为涉及前述三类情形的初始登记,即有限合伙企业国有权益登记应当在相关情形发生后30个工作日内办理;另一类为年度更新,即国有出资企业应当于每年1月31日前更新上一年度所出资有限合伙企业的实缴出资情况及对外投资情况等信息。

 

初始登记的具体起算点仍待监管机关的进一步明确。例如占有登记,是以签署合伙协议以及相关入伙文件,或是以完成相应工商登记作为登记期限的起算点。

 

(四)登记暂行规定对实务影响概述

 

对于非国有背景的市场化私募基金管理人而言,登记暂行规定实施后,主要是配合作为有限合伙人的国有出资企业进行相应的国有权益登记,包括提供相关的信息和文件资料,即主要对作为国有出资企业的出资人的信息披露义务。

 

对于本身属于国有出资企业的私募基金管理人,其作为普通合伙人投资持有的合伙企业份额,也属于国有权益登记的范围。

 

对于国有出资企业作为有限合伙人投资有限合伙制私募股权基金的,属于当然适用登记暂行规定的范畴。如前文所述,以国有出资企业作为主要出资人的合伙制政府出资基金是否需对持有的子基金合伙份额权益进行国有权益登记仍将取决于监管机关的进一步明确。

 

登记暂行规定不存在新老划断的安排,对于国有出资企业已持有的存量有限合伙份额,我们理解也应进行相应的登记。

 

对于国有出资企业,下一步应根据登记暂行办法,建立有限合伙企业国有权益登记工作流程,落实登记管理责任。对于地方国有企业,将由各地方国有资产监督管理机构依据登记暂行规定制定本地区的具体规定。

 

二、有限合伙制私募基金待解决的主要国资问题

 

当前以《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等为核心的国资监管法律规范体系已经相对完善,涉及国有企业认定和国有产权交易的具体规范文件主要为国务院国资委与财政部于2016年发布实施的《企业国有资产交易监督管理办法》(简称“32号令”)。32号令系统性界定了国有企业的适用范围,将原相关规定的适用“公司制”表述修改为“企业制”;同时,对“政府设立的各类股权投资基金投资形成企业产(股)权对外转让,按照有关法律法规规定执行”作为除外规定,导致32号令规定的国有企业范围是否包含有限合伙制企业成为长期争论的问题。争议的存在也进一步导致国有出资企业持有的合伙企业份额转让是否适用32号令的国有资产交易流程在各地方的实践操作中做法不一,有地方严格按照32号令的规定,履行评估、进场交易流程;有地方则不按国有资产交易进行监管。另一困扰实务界的问题,如有限合伙制私募基金被界定为国有企业,历史上存在持有发行人股份上市时划转全国社保的规定,也使各市场参与方对有限合伙制私募基金是否构成国有企业格外敏感,此问题已随监管规则的修订不复存在。此外,如果相关有限合伙制私募基金被认定为国有企业,其对外投资形成的被投企业股权/财产份额的处置,是否意味着当然适用32号令,即履行国有资产交易的相关流程,也会成为衍生问题。

 

监管机关对有限合伙企业是否适用32号令的问题,也曾一直没有对外做出明确的表态。但后续出台的相关规则、以及监管机关以答疑形式给出的官网回复,均逐步证实,监管机关应倾向于认为32号令不当然适用有限合伙企业,并有意对有限合伙企业实施差异化管理。主要的理由和线索包括,1)2018年5月16日,国务院国有资产监督管理委员会、财政部、中国证券监督管理委员会发布了《上市公司国有股权监督管理办法》(简称“36号令”),该文件认定持有上市公司股份的有限合伙不认定为国有企业。尽管36号令的适用范围仅针对持有上市公司股份的有限合伙企业,而不包括持有非上市股权的有限合伙企业,但也在一定程度上构成了32号令国有企业认定范围的例外。2)国务院国资委在其官网上以问题答疑的方式,确认了有限合伙不直接适用32号令。即国资委答复:(i)32号令第4条是针对公司制企业中的国有及国有控股、国有实际控制等情形进行分类,合伙企业中合伙人的权益和义务应以合伙协议中的约定为依据。(ii)32号令适用范围是依据《中华人民共和国公司法》设立的公司制企业。国有企业转让有限合伙企业份额的监督管理另行规定。

 

综上,尽管目前实务界对前述问题仍存在广泛争议,但笔者倾向于认为32号令不当然适用有限合伙企业。

 

三、合伙制私募基金国资监管已有规则

 

如笔者理解的32号令不当然适用有限合伙企业是符合当前监管思路的话,登记暂行规定应该是首部明确针对有限企业国资问题的立法。此前发改委、财政部出台的涉及政府投资基金的规范性文件中,对涉及国资的相关问题,有零散的涉及。如财政部2015年出台的《政府投资基金暂行管理办法》中规定,“政府出资从投资基金退出时,应当按照章程约定的条件退出;章程中没有约定的,应聘请具备资质的资产评估机构对出资权益进行评估,作为确定投资基金退出价格的依据。”根据该条的精神,首先尊重了交易文件的意思自治原则;在没有约定的情况下,明确了评估的要求,但没有提及进场公开交易的要求。

 

在各地方出台的政府引导基金、产业基金管理办法中,有的延续了财政部关于政府投资基金的退出精神,如《天津市海河产业基金政府出资管理暂行办法》规定,“引导基金从母基金退出时,应当按照章程(协议)约定的条件退出;没有约定或未按约定退出的,由引导基金管理公司制定退出方案,报基金管委会审定,并应聘请具备资质的资产评估机构对出资权益进行评估”。也有如《杭州市创业投资引导基金管理办法》规定,“引导基金参股的创业投资企业其他股东(或出资人)之外的投资者购买引导基金在参股创业投资企业中的股权的,以公开方式进行转让”。我们理解此处的公开方式应指按国资产权交易流程履行进场交易并进行招拍挂。

 

考虑到目前涉及国有资产的有限合伙企业的产权交易没有系统性的规则,如不当然适用现有32号令等国资产权交易规则和流程的话,则有待监管机关从顶层进行统一规划和立法。

 

四、有限合伙国资监管立法展望与建议

 

如此前分析,企业国有产权登记已有成熟规定可以适用,32号令等现有国有资产交易的法律规范如直接适用有限合伙企业,则监管机关可予以明确适用,按现有成熟的规则和流程规范有限合伙企业的国资问题,省去很多麻烦;但已经成为重要市场力量的有限合伙制政府出资基金以及国有出资企业作为投资人的合伙制私募基金有其自身特点,同时对支持创业投资、国家产业发展具有举足轻重的作用,监管机关应倾向于结合该等实际情况,以理性科学的态度对有限合伙的国资问题进行差异化监管。

 

此次登记暂行规定的出台,应是监管机关构建有限合伙国资监管规则体系的序幕。随着有限合伙企业国有权益登记工作的落地实施,监管机关可以更加全面准确的掌握国有企业投资有限合伙的信息,为国有企业持有合伙份额的交易、有限合伙国有企业身份认定以及衍生的国有背景有限合伙企业持有被投企业股权、财产份额的交易流程提供原始数据支持,相信下一步涉及该等问题解决方案的立法工作也会提上日程。

 

关于国有企业持有的有限合伙份额交易、有限合伙本身国有企业身份认定以及以国有出资企业作为主要出资人的有限合伙制基金对外投资形成的股权的交易问题,笔者有一些粗浅的认知。

 

实践中以有限合伙形式存在的主体,除去员工持股平台/股权激励平台(本身通常不涉及国资问题),主要是各类私募股权基金,如政府引导基金、母基金、私募创业投资基金和私募股权基金等。该类私募股权基金有几类特点:1)以风险投资作为主业,所持有的被投企业股权或财产份额的退出处置较频繁;对投资决策效率和退出安排等有较强的时限要求;2)属于高风险行业,投资本金亏损属于惯常现象;3)目前私募股权基金是除商业银行贷款外,未上市企业(特别是民营企业)最为主要的融资渠道之一,对支持创业投资、产业发展起到了不可取代的作用;4)随着前几年的蓬勃发展,私募股权基金已达到八万亿以上的规模,特别是近几年政府与国有出资企业的大面积入场,国资占比显著提高,国有背景投资人成为市场中的基石力量;5)政府出资基金,非以营利作为主要目的,更多承担了拉动当地产业发展、招商引资等目的,同时对子基金管理人给予超额收益让利。因此,在考虑有限合伙国有权益交易的问题上,既要遵循避免国有资产流失的基本原则,也要考虑私募股权基金的行业特点,量身定制既有利于监管又能促进私募基金行业发展的法律规范体系。

 

笔者注意到,此前国有产权交易也存在差异化监管的先例,如财政部2014年出台的《关于进一步明确国有金融企业直接股权投资有关资产管理问题的通知》(财金[2014]31号)。该通知规定,“国有金融企业开展直接股权投资,应当建立有效的退出机制,包括:公开发行上市、并购重组、协议转让、股权回购等方式。按照投资协议约定的价格和条件、以协议转让或股权回购方式退出的,按照公司章程的有关规定,由国有金融企业股东(大)会、董事会或其他机构自行决策,并办理股权转让手续;以其他方式进行股权转让的,遵照国有金融资产管理相关规定执行。” 该通知对国有金融企业对外股权投资的退出并没有严格按照国有资产进场公开交易的模式进行。在关于有限合伙国有产权交易的监管上,未来是否也有可能跳出固有的国有企业身份认定和国有产权进场公开交易的模式,特别是结合私募基金行业的特点,允许国有背景的有限合伙制私募股权基金,无论是交易子基金财产份额或被投企业股权,按照合伙协议/投资协议约定的价格和条件、以协议转让或股权/财产份额回购等方式进行退出,不将进场公开交易作为必经程序。考虑到目前市场主流的政府出资基金要求从子基金提前退出的价格,通常为不低于投资成本或者投资成本加一定利息,私募创投基金投资项目约定的股权回购价格也通常为投资成本加一定收益率,因此该等退出价格都不会低于投资本金,也是对避免国有资产流失基本原则的遵守。

 

实践中,有限合伙制私募基金因管理人、普通合伙人和有限合伙人各自股东背景、国资成分差异等导致情况也存在较多不同,如能结合不同类型有限合伙企业制定国有权益交易的不同处理方式也会有利于精细化监管。笔者认为有限合伙相关国资权益监管规则应会在现有国资监管体系下实现一定的差异化管理,让我们对后续相关规则的出台拭目以待。

 


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