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我国个人破产制度的立法动态及问题前瞻

作者: 顾巍巍 | 万发文


我国个人破产制度已经提上日程,获得了包括最高法在内的国家机关的关注,理论界也在密集研究。作为一项“给诚实而不幸的人重生的机会”的制度,该制度有利于保护企业家创业创新的精神。同时,该制度对于金融信贷领域,乃至国家社会经济生活都会产生巨大的影响,环球争议解决团队将及时跟进研究,更新解读最新研究成果。

 

一、我国个人破产制度的最新立法动态

 

2006年8月27日,第十届全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国企业破产法》是我国现行破产法,该法适用范围限定为企业法人,包括国有企业法人和承担有限责任的其他企业法人。也就是说,目前,中国的破产法只涉及到企业破产,并没有提到自然人破产。

 

该法实施以来,围绕我国是否应该建立个人破产制度理论与实务界一直存在较大争议,出于谨慎考虑,个人破产制度被视为“短期内难以实施”的制度。但随着社会经济形势的发展,建立我国个人破产制度的呼声越来越高,民间的以及官方的研究与推进力度越来越大,尤其是今年以来热度更高,个人破产制度值得关注。

 

2019年6月11日,最高人民法院公布《最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要(2019—2023)》,表示要推进完善强制执行法律体系及配套制度,开展与个人破产制度功能相当的试点工作,为建立个人破产制度打下实践基础。

 

2019年7月16日,国家发展改革委员会(“发改委”)发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》(“《方案》”),其中提出,分步推进建立自然人破产制度。研究建立个人破产制度,重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题。明确自然人因担保等原因而承担与生产经营活动相关的负债可依法合理免责。逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责,最终建立全面的个人破产制度。

 

对于该方案的背景,发改委政策研究室副主任兼新闻发言人孟玮表示:“近年来我国营商环境得到明显改善,但破产制度相对滞后,在世界银行营商环境评价中的排名明显低于总体排名,成为营商环境中的短板。《方案》提出了进一步完善我国破产制度的具体举措,以及分步推进建立自然人破产制度等重大改革任务,将使我国破产制度更加适应经济发展和社会进步的需要,对完善营商环境发挥更大作用。”

 

从外部条件看,个人信用方面,国内已经陆续建立存款实名制度、个人征信体系也日渐完善。近年来,最高人民法院建立了“总对总”网络查控系统,与公安部、民政部、自然资源部、交通运输部、人民银行、中国保险监督管理委员会等16 家单位和3900 多家银行金融机构联网,可以查询个人全国范围内的不动产、存款、金融理财产品、船舶、车辆、证券、网络资金等16 类25 项信息,基本实现对个人主要财产形式和相关信息的有效覆盖。

 

参考境外案例,美国、英国、澳大利亚、德国、法国、日本等国家破产法中,均已确立个人破产法律制度,有着丰富的域外立法经验与实践经验。从破产实践角度来看,国际上个人破产案件的数量发展迅速,在整个破产案件数量比例上,个人破产占了绝大部分。

 

从政策推行层面看,结合前述官方意见,我们认为可能会通过试点的方式逐步推进,既遵循由点到面,逐步铺开的横向推进,也会考虑从自然人担保经营性负债到消费负债,最终全面建立个人破产制度的纵深推进。无论怎样推进,个人破产制度已经箭在弦上,必将对于我国自然人的社会经济生活带来重大影响,其中可能遇到的法律问题也值得提前研究。

 

二、个人破产制度实施后的现实影响

 

(一)债务人破产免责

 

个人破产最直接的影响是个人破产免责,即是指破产债务人在破产程序终结后,对其未能依破产程序清偿的剩余债务,免除破产债务人应该继续清偿的债务责任。从立法模式看,主要有当然免责、许可免责、折中许可三种。

 

当然免责制是指在破产程序终结后,破产人未能对债权人清偿的债务,当债务人的条件符合法律的某些规定时,破产债务人不需要向法院提出申请而当然的免责的一种破产免责制度。

 

许可免责制主要是指在破产程序终结以后,债务人未偿之债务不会因该程序的终结而获得自动免除,而是只有在达到法律规定的一定期限以后,法院受理破产债务人的免责申请并在予以审理后作出免责与否的判决的免责主义。

 

折中许可制则是结合上述两种制度的折中模式。

 

无论何种模式,其后果都是在符合条件的情况下,可以免除债务人此前负担的大部分债务,当然,这可能也需要一个较长的过程以及相应的代价,从国外做法看,在破产三到五年内的收入会受到严格的监督,以及长达十年左右的破产信用记录,在十年左右内不能贷款,不能使用信用卡,也不能进行任何高消费行为,也可能会影响到就业。

 

破产债务人在经历了上述破产程序后,能够免除债务,有机会积极主动的参与社会经济生活。从域外立法经验看,部分债务可能会被认定为不可免责债务,如故意侵权导致的人身损害赔偿之债,离婚纠纷中父母应当支付的子女抚养费等。

 

(二)债权人债权消灭

 

个人破产制度的出发点是更好保护债权,维护好社会关系,维护社会稳定,避免债权人陷于繁琐冗长的追债诉讼之中。在个人破产制度下,债权人可以完整的参与到全部个人破产程序之中,可以选择是否出庭、可以委托代理人,也可以通过破产管理人参与破产程序,并参加债权人会议。在此程序中,债权人要提交债权证明,解释债权情况。

 

在债务人资不抵债的情况下,允许其申请破产,不仅是对债务人的一种保护,也是为了促使债务人更加积极主动地申报破产,快捷地清偿债务。在清偿债务的过程中,公平偿债规则仍将适用,该规则是指在债务人偿还债务时,将自己的剩余财产按比例均衡分配给每一个债权人。完成该程序后,债权人的债权即消灭,如果出现债务人有不能免除债务情形的,债权人或其他利害关系人可以提出申请,要求法院撤销对债务人的免责裁决,债务人要继续清偿未清偿的债务。

 

(三)大量执行不能案件可能转入个人破产程序

 

执行难问题一直是困扰我国司法机关的首要难题。2016年3 月,最高人民法院在十二届全国人大四次会议上提出“用两到三年时间基本解决执行难问题”,并于同年4 月出台《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题” 的工作纲要》。2016年至2018 年9 月,全国法院共受理执行案件1884万件,执结1693.8 万件(含终本案件),执行到位金额4.07 万亿元,同比分别增长105%、120%和76%。执行工作虽取得阶段性进展,但是在全国法院着力解决执行难的过程中,约有43%属于确无财产可供执行的“执行不能”案件。

 

对于执行不能的案件,原有的操作基本上是经过审查后进入终结本次执行程序。对于债权人而言,虽然获得胜诉判决,但是生效判决得不到执行,胜诉权益无法得到保障。对于债务人来说,可能已经债务缠身,财产消耗殆尽,根本无力偿付债务。对于法院来说,大量的执行不能案件不断积压,缺乏释放途径,占用了大量的司法资源,而且还要应对申请执行人的不断催促、信访。个人破产制度推行后,大量执行不能案件,有可能转入个人破产程序,对于彻底解决执行难问题,是一项强有力的举措。

 

三、我国个人破产制度实施后可能的问题前瞻

 

(一)与执行程序的关系问题

 

我国的执行程序侧重于从债权人的角度考虑问题,对债务人的考虑不足。在执行程序中已经实施的部分制度,在实际效果上起着替代个人破产制度的作用。例如:终结执行程序、参与分配制度、限制高消费令等。

 

但从效果看,个人破产制度具有明显优于执行程序的优势。第一,执行程序关注本执行案件个案的处理,不具有宣示作用,而进入破产程序,法院出具的破产裁定具有明确的宣示作用,对债务人的财产和债务状态有明确的公示效果。第二,执行程序的效率低于个人破产制度,执行程序存在多次执行和重复执行的问题,且在被执行人在多个法院都有执行案件的情况下,不同法院之间对于执行财产的分配顺位等问题需要耗费大量的司法资源进行沟通协调。第三,执行参与分配制度中,有权申请参与分配的债权人极为有限,限于已经取得执行依据的债权人。个人破产制度中,参与破产分配的主体包括所有具有合法债权的主体而不论其是否起诉、债权是否到期。因此,可以认为,个人破产制度是解决执行难、执行不能问题的最佳制度设计。在具体的制度设计中,现有的“执转破”经验,无疑具有重要的借鉴意义。

 

(二)如何防止债务人利用个人破产制度逃债

 

在我国个人破产制度建立的初期,考虑到社会诚信体系仍不成熟,司法机关尚欠缺相应经验等,较多的学者认为,应当设立较高的个人申请门槛,以防止制度滥用,并缓和大规模个人破产案件爆发对于社会和司法机关的冲击。

 

此外,由于该制度必将使其获益,并导致债权人利益受损,因此,较多的做法是创设一定的失权机制,类似执行程序中的限制高消费令。通过确定一个合理的期间内,让破产人在该期间内权利受限、以体现公平。

 

(三)如何给债务人预留合理财产

 

中国各地经济差异较大,在个人破产程序中,给债务人预留多少财产,是制度设计者需要考虑的基本问题。现有的法律准则中,统计局每年公布的统计数据可能是值得借鉴的标准,例如以个人破产当年度的居民最低生活保障标准,预留若干年的款项。

 

此外,如果有老人需要赡养、子女需要教育和抚养,是否需要预留相关的款项以及款项的数额,也需要人性化的制度设计。更高层面上,可能更为需要的是国家福利保障体系的完善,健全帮助个人破产者维系基本生活水平,维持个人基本尊严,使其重拾信心,重返社会生活。

 

(四)债权人如何调整合理预期

 

个人破产制度的实施是一把双刃剑,一方面会给债务人涅槃重生的机会,另一方面,也会促使债权人调整合理预期,不再无节制放贷。对于金融信贷市场必将带来重大影响。个人破产制度的建立,将倒逼金融机构审慎发展个人信贷消费业务,既有助于提升金融机构信贷安全,也有助于避免过度刺激消费者超前消费。放贷前对于债务人资信的审查必将更为谨慎,大额放贷前的调查工作显得尤为重要,也会带来法律调查市场的机遇。

 

(五)如何确定具体职能部门

 

关于受理个人破产申请的职能部门,也是需要制度设计者需要考虑的问题。从模式上,有认为应当继续由法院处理,毕竟该事项较为重大,法院处理企业破产积累了一定的经验,且宣告个人破产需要严肃程序和文书。也有观点认为,可能需要成立专门的个人破产机构来专门处理,原因是法院案多人少压力已经极大,而个人破产的审查需要耗费大量的资源,如果将个人破产引入法院,不能保障效率。

 

从发改委的《方案》的任务分工安排看,企业破产由最高人民法院、国家发展改革委、司法部、中国银保监会等按职责分工负责,分步推进自然人破产则由国家发展改革委、司法部、中国人民银行、中国银保监会等按职责分工负责,因此,将来的制度设计,不排除个人破产的受理机构可能会由法院以外的机构受理。

 


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