北京市环球律师事务所

我国危废监管机制下企业环保合规注意事项

作者:黄剑

 

前言


2018年4月,国家生态环境部审议通过《关于聚焦长江经济带坚决遏制固体废物非法转移和倾倒专项行动方案》,发布《关于坚决遏制固体废物非法转移和倾倒进一步加强危险废物全过程监管的通知》(环办土壤函[2018]266号),并开展了一系列专项行动。于7月公布《中华人民共和国固体废物污染环境防治法(修订草案)(征求意见稿)》向社会公开征求意见。本文试以一则案例为引,对我国危废监管机制、尤其是水上运输监管机制进行介绍,并对该背景下的企业环保合规提出建议。


一、 案情简介


A公司为某省A市经批准的从事港口船舶污染物接收的作业单位。该单位将港口接收单位接收的船舶残油/油污水转运至污水厂进行初步分离后,将含水率较低的船舶油污水(残油)通过船舶运输至外省B市进行进一步处置利用。2018年中旬,遭到B市环保局立案调查。


二、 本案焦点


1. 初步分离的残油/油污水是否属于危险废物。


2. 本案是否适用《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》,还是应当适用《海洋环境保护法》。


3. 关于船舶油污水(残油)的后续处置,A公司应当如何履行正确的手续,才能达到合规要求。


三、 法律分析——初步分离的残油/油污水的性质


(一) 定义


1. 含油污水:船舶营运中产生的含有原油和各种石油产品及其残余物的污水,包括机器处所油污水和含货油残余物的油污水。(《船舶水污染防治技术政策》)


2. 固体废物:在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。(《固体废物污染环境防治法》)


3. 危险废物:列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。(《固体废物污染环境防治法》)


4. 废矿物油:从石油、煤炭、油页岩中提取和精炼,在开采、加工和使用过程中由于外在因素作用导致改变了原有的物理和化学性能,不能继续被使用的矿物油。(《废矿物油回收利用污染控制技术规范(HJ607-2011)》)


5. 利用:从固体废物中提取物质作为原材料或者燃料的活动。(《固体废物污染环境防治法》)


(二) 分离前的船舶油污水属于危险废物。


1. 《危险废物鉴别标准通则》(GB5085.7-2007)第4规定:危险废物的鉴别应按照以下程序进行:


4.1 依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《固体废物鉴别导则》判断待鉴别的物品、物质是否属于固体废物,不属于固体废物的,则不属于危险废物。


4.2 经判断属于固体废物的,则依据《国家危险废物名录》判断。凡列入《国家危险废物名录》的,属于危险废物,不需要进行危险特性鉴别(感染性废物根据《国家危险废物名录》鉴别);未列入《国家危险废物名录》的,应按照第4.3条的规定进行危险特性鉴别。


4.3 依据GB5085.1~GB5085.6 鉴别标准进行鉴别,凡具有腐蚀性、毒性、易燃性、反应性等一种或一种以上危险特性的,属于危险废物。


4.4 对未列入《国家危险废物名录》或根据危险废物鉴别标准无法鉴别,但可能对人体健康或生态环境造成有害影响的固体废物,由国务院环境保护行政主管部门组织专家认定。


根据上述鉴别程序,含油污水已属于《国家危险废物名录》“HW08废矿物油与含矿物油废物


2. 另外,国家环保总局在对海关总署走私犯罪侦查局《关于废油是否属于固体废物的复函》(环法函[2002]3号)中已明确答复如下:


《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十五条规定,“液态废物”的污染防治,适用固体废物污染防治的法律规定。“废油”作为一种液态废物,其污染防治应当适用固体废物环境污染防治的法律规定。


固体废物根据其是否具有危险特性,可分为危险废物和不具有危险特性的固体废物。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十四条第(四)项的规定,列入国家危险废物名录的废物属于危险废物。你局来函中所指走私案件中所涉物品,经鉴定已被认定为废矿物油,而"废油"已被明确列入《国家危险废物名录》第8类,属于"HW08 废矿物油"。


根据以上规定,对“废油”依法应当认定为固体废物。


3. 需要特别指出的是,《固体废物污染环境防治法》第二条规定:“本法适用于中华人民共和国境内固体废物污染环境的防治。固体废物污染海洋环境的防治和放射性固体废物污染环境的防治不适用本法。”该条款只是说固体废物污染海洋环境的不适用该法,其适用前提仍然是固体废物,而非指污染海洋环境的污染物就不算固体废物。


(三) 分离后的船舶油污水仍属于危险废物。


1. 首先,《国家危险废物名录》“HW08废矿物油与含矿物油废物”明确包含一类危险废物“油/水分离设施产生的废油、油泥及废水处理产生的浮渣和污泥(不包括废水生化处理污泥)”(废物代码:900-210-08)。


2. 其次,《危险废物鉴别标准通则》(GB5085.7-2007)第6条规定:


6 危险废物处理后判定规则 


6.1 具有毒性 (包括浸出毒性、急性毒性及其他毒性)和感染性等一种或一种以上危险特性的危险废物处理后的废物仍属于危险废物,国家有关法规、标准另有规定的除外。


6.2 仅具有腐蚀性、易燃性或反应性的危险废物处理后,经GB5085.1、GB5085.4和GB5085.5鉴别不再具有危险特性的,不属于危险废物。


3. 广东省环境保护厅对于“海上船舶产生的油污水是否要纳入危险废物管理”问题意见如下:


按照《水污染防治法》的有关规定船舶排放含油污水、生活污水,应当符合船舶污染物排放标准。从事海洋航运的船舶进入内河和港口的,应当遵守内河的船舶污染物排放标准。船舶的残油、废油应当回收,禁止排入水体。交通部《港口经营管理规定》等规定要求:为船舶提供码头、过驳锚地、浮筒等设施的,应当有相应的船舶污染物、废弃物接收能力和相应污染应急处理能力,包括必要的设施、设备和器材。因此,船舶的含油废水按规定交由码头相应的处理设施进行处理。码头相应处理设施处理污水产生的废矿物油属危险废物,须交由有资质单位处理。


四、 A公司合规注意事项


(一) 我国危废监管机制简介:危险废物经营许可证制度、转移联单制度和申报登记制度


1. 首先,《危险废物经营许可证管理办法》规定,在我国境内从事危险废物收集、贮存、处置经营活动的单位,应当取得危险废物经营许可证。危险废物经营许可证按照经营方式,分为危险废物收集、贮存、处置综合经营许可证和危险废物收集经营许可证。县级以上人民政府环境保护主管部门负责危险废物经营许可证的审批颁发与监督管理工作。


2. 《危险废物转移联单管理办法》适用于在我国境内从事危险废物转移活动的单位。危险废物产生单位在转移危险废物前,须按照国家有关规定报批危险废物转移计划;经批准后,产生单位应当向移出地环境保护行政主管部门申请领取联单。产生单位应当在危险废物转移前三日内报告移出地环境保护行政主管部门,并同时将预期到达时间报告接受地环境保护行政主管部门。危险废物接受单位应当按照联单填写的内容对危险废物核实验收,如实填写联单中接受单位栏目并加盖公章。接受单位应当将联单第一联、第二联副联自接受危险废物之日起十日内交付产生单位,联单第一联由产生单位自留存档,联单第二联副联由产生单位在二日内报送移出地环境保护行政主管部门;接受单位将联单第三联交付运输单位存档;将联单第四联自留存档;将联单第五联自接受危险废物之日起二日内报送接受地环境保护行政主管部门。联单保存期限为五年;贮存危险废物的,其联单保存期限与危险废物贮存期限相同。


3. 同时,《固体废物污染环境防治法》还规定,产生危险废物的单位,必须按照国家有关规定制定危险废物管理计划(包括减少危险废物产生量和危害性的措施以及危险废物贮存、利用、处置措施),并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门申报危险废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。危险废物管理计划应当报产生危险废物的单位所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门备案。


目前,国家已以《国家危险废物名录》为核心,建立起了覆盖从危废鉴别、转移、处置到资质、监管的危废治理法规体系。


(二) 需要强调的是,企业需报批危险废物转移计划,严格遵守危险废物转移联单制度。水上跨省运输依然需遵守转移联单制度。


五、 A公司的法律责任


(一) 适用法律


《海洋环境保护法》

《水污染防治法》

《固体废物污染环境防治法》

第二条   本法适用于中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域。

在中华人民共和国管辖海域内从事航行、勘探、开发、生产、旅游、科学研究及其他活动,或者在沿海陆域内从事影响海洋环境活动的任何单位和个人,都必须遵守本法。

在中华人民共和国管辖海域以外,造成中华人民共和国管辖海域污染的,也适用本法。

第二条  本法适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治。  

海洋污染防治适用《中华人民共和国海洋环境保护法》。

第二条  本法适用于中华人民共和国境内固体废物污染环境的防治。

固体废物污染海洋环境的防治和放射性固体废物污染环境的防治不适用本法。

 

1. 相关法律适用范围比较


现有关部门监管查处的是A公司将经初步分离处理的船舶残油从某省A市转运至外省B市的过程,而非其从海洋接收污染物的过程。通过水路,废物最终处理方式和地点不明,可能造成的环境影响是对于:1)沿途的长江航道;2)最终目的地(B市)。故倾向认为,应属于《固体废物污染环境防治法》的适用范围。


2. 主管部门


《海洋环境保护法》对于有关部门行使海洋环境监督管理权的职责分工如下:


第五条  国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门,对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督,并负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作。


国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理,组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究,负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作。


国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理,并负责污染事故的调查处理;对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的,应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。


国家渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理,负责保护渔业水域生态环境工作,并调查处理前款规定的污染事故以外的渔业污染事故。


军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理。


沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责,由省、自治区、直辖市人民政府根据本法及国务院有关规定确定。


第六条  环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门和其他行使海洋环境监督管理权的部门,根据职责分工依法公开海洋环境相关信息;相关排污单位应当依法公开排污信息。


但是,《固体废物污染环境防治法》及《环境行政处罚办法》都明确规定了县级以上环境保护主管部门为处罚主体。


(二) 行政责任


1. 《固体废物污染环境防治法》项下的规定

 

《固体废物污染环境防治法》


第六十八条  违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为,限期改正,处以罚款:(六)擅自转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域贮存、处置的;有前款第二项、第三项、第四项、第五项、第六项、第七项行为之一的,处一万元以上十万元以下的罚款。 


第七十五条  违反本法有关危险废物污染环境防治的规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为,限期改正,处以罚款:(六)不按照国家规定填写危险废物转移联单或者未经批准擅自转移危险废物的;有前款第三项、第五项、第六项行为之一的,处二万元以上二十万元以下的罚款。 


第八十一条 违反本法规定,造成固体废物严重污染环境的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门按照国务院规定的权限决定限期治理;逾期未完成治理任务的,由本级人民政府决定停业或者关闭。


2. 《环境行政处罚办法》项下的规定


《环境行政处罚办法》(环保部令第8号,2010年起施行)


第十条【处罚种类】根据法律、行政法规和部门规章,环境行政处罚的种类有:

(一)警告;

(二)罚款;

(三)责令停产整顿;

(四)责令停产、停业、关闭;

(五)暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件;

(六)没收违法所得、没收非法财物;

(七)行政拘留;

(八)法律、行政法规设定的其他行政处罚种类。


第十二条【责令改正形式】根据环境保护法律、行政法规和部门规章,责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有:

(一)责令停止建设;

(二)责令停止试生产;

(三)责令停止生产或者使用;

(四)责令限期建设配套设施;

(五)责令重新安装使用;

(六)责令限期拆除;

(七)责令停止违法行为;

(八)责令限期治理;

(九)法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。

根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定,行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。


第十四条【处罚主体】县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。经法律、行政法规、地方性法规授权的环境监察机构在授权范围内实施环境行政处罚,适用本办法关于环境保护主管部门的规定。


第六条【规范自由裁量权】行使行政处罚自由裁量权必须符合立法目的,并综合考虑以下情节:

(一)违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响;

(二)当事人的过错程度;

(三)违法行为的具体方式或者手段;

(四)违法行为危害的具体对象;

(五)当事人是初犯还是再犯;

(六)当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果。

同类违法行为的情节相同或者相似、社会危害程度相当的,行政处罚种类和幅度应当相当。


对于A公司承担的行政责任,采取何种类的处罚系在环境保护主管部门的自由裁量权范围,当事人可通过提起行政复议或行政诉讼的方式救济。


(三) 刑事责任


1. 《刑法》项下的规定


刑法第六节设置了有关破坏环境资源保护罪如下:


第三百三十八条 【污染环境罪】违反国家规定,排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质,严重污染环境的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。


第三百三十九条 【非法处置进口的固体废物罪;擅自进口固体废物罪;走私固体废物罪】违反国家规定,将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金;造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的,处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金;后果特别严重的,处十年以上有期徒刑,并处罚金。


未经国务院有关主管部门许可,擅自进口固体废物用作原料,造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金;后果特别严重的,处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金。


以原料利用为名,进口不能用作原料的固体废物、液态废物和气态废物的,依照本法第一百五十二条第二款、第三款的规定定罪处罚。


2. 《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》项下的规定


国家环境保护总局、公安部、最高人民检察院联合发文的《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》(环发[2007]78号)第二条规定:“本规定所称环境犯罪案件,主要是指涉及以下罪名的案件:(一)走私废物罪(刑法第152条);(二)重大环境污染事故罪(刑法第338条);(三)非法处置进口的固体废物罪(刑法第339条第一款);(四)擅自进口固体废物罪(刑法第339条第二款);(五)滥用职权罪(刑法第397条);(六)玩忽职守罪(刑法第397条);(七)环境监管失职罪(刑法第408条);(八)其他涉及环境的犯罪。”


然而,A公司并未造成环境污染严重后果,也不符合上述有关犯罪的构成要件和《最高人民法院 最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔201629号)中的有关情形,故认为A公司承担刑事责任的可能不高。


六、 警示意义


通过水路运输固体废物的托运单位及承运单位应当遵守国家和本省有关固体废物运输管理规定,采取有效措施确保各环节可追踪溯源和防止污染环境。跨省转移固体废物贮存或处置以及转移危险废物的,要经省级环保部门批准,持有产生单位与接收单位签订的合同并能提供接收单位具备处理能力的证明文件。跨省转移危险废物的,要经省级环保部门批准,并按规定填写危险废物转移联单;省内转移危险废物的,要按规定执行危险废物转移电子联单制度。


随着国家对环境保护、固废等问题高度重视,各方应严格遵守国家相关制度,以避免各种可能面临的法律风险。


七、 参考文件


1. 《中华人民共和国刑法》

2. 《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》

3. 《中华人民共和国海洋环境保护法》

4. 《中华人民共和国水污染防治法》

5. 《防治船舶污染海洋环境管理条例》

6. 《环境行政处罚办法》

7. 《最高人民法院 最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2016〕29号)

8. 《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》(环发[2007]78号)

9. 《船舶水污染防治技术政策》(环保部公告 2018年 第8号)

10. 《国家危险废物名录》

11. 《固体废物鉴别标准通则》(GB34330-2017)

12. 《危险废物鉴别标准通则》(GB5085.7-2007)

13. 《废矿物油回收利用污染控制技术规范》(HJ607-2011)

14. 《关于“废油”是否属于“固体废物”的复函》(环法函[2002]3号)





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