北京市环球律师事务所

美国退出《伊朗核协议》对中国企业意味着什么

作者:任清 | 徐征

 

2018年5月8日,美国政府宣布退出《伊朗核协议》,恢复对伊朗的全面经济制裁。这意味着美国政府将恢复此前放松的针对由美国人及实体控制的第三国企业的制裁措施,并将全面恢复针对第三国企业的次级制裁。根据《国家安全总统备忘录》,上述企业或将在缓冲期结束后再次面临因违反美国对伊制裁而遭到处罚或被限制进入美国市场的后果。

 

一、对伊朗联合制裁和《伊朗核协议》

 

(一)美国、欧盟及联合国对伊朗的联合制裁

 

美国对伊朗制裁始于伊朗人质危机期间(1979年至1981年)卡特总统颁发的冻结伊朗在美财产的行政令。进入2000年后,国际上针对伊朗的制裁从打击恐怖主义转为对其开发核武器项目的相关限制。2010年至2015年间,国际各方为了限制伊朗核发展,形成了一个美国领导、欧盟参与,并经联合国授权的制裁法律框架。以美国为例,在其总统行政令、《伊朗制裁法案》(ISA)与《伊朗贸易制裁规则》(ITSR)等构筑的包括一级制裁与次级制裁的庞大法律框架内,伊朗的石油天然气、石化、银行金融、保险以及交通运输等各部门均受到了严格的贸易与投资限制。在联合制裁下,坐拥全球最大石油储备之一的伊朗因为无法与诸多国家进行贸易往来,对外出口石油困难重重。

 

2012年至2016年间,伊朗经济因为受到制裁,以每年9%的速度缩水,仅石油交易一项损失就高达一千六百亿美元。(数据来自BBC、Congressional Research Service,图片来自BBC)

 

(二)《伊朗核协议》的达成与实施

 

在上述背景下,伊朗终于承诺削弱关键核设施并接受国际原子能机构核查,以此换取联合国、欧盟及美国解除对其制裁措施,恢复国际贸易(特别是石油出口)及解冻其在海外被冻结的数千亿美元财产。2015年7月14日,安理会五个常任理事国联合德国、欧盟与伊朗达成了《伊朗核协议》,即联合全面行动计划(JCPOA, Joint Comprehensive Plan of Action)以确保伊朗的核项目仅用于和平目的。2016年1月16日(实施日),随着国际原子能机构证实伊朗履行初步承诺,各国宣布履行协议,解除数项核相关制裁。

 

为履行在《伊朗核协议》下的义务,美国撤销或减轻了大部分核相关制裁给第三国个人和实体以及美国人及实体拥有或者控制的第三国实体带来的限制:其一,针对第三国个人和实体的绝大部分次级制裁被解除。这意味着包括中国企业在内的第三国实体可以在不损害其与美国商业联系的情况下与伊朗进行贸易,包括买卖精炼石油产品,出售或者出租帮助伊朗增强原油及周边产品开发能力的产品和服务。同时,对第三国实体放开的还包括与伊朗的汽车、金属、贵金属及金融服务等行业有关的次级制裁限制。 其二,颁发H类通用许可,允许由美国人和实体所拥有或控制的第三国实体在满足特定限制条件后从事此前被美国禁止的活动。【1】

 

贸易解禁后,众多企业重新进入伊朗:法国道达尔石油集团与伊朗签署了一笔金额高达五十亿美元的协议;【2】德国西门子与伊朗签署了升级铁路系统的服务合同;中国的一家石化工程公司与伊朗签署升级炼油厂的工程总包合同;空中客车与伊朗签署协议出售百余架商用飞机;雷诺为提高产能,与伊朗方面签署合资协议等。

 

在联合制裁解除后18个月,法国道达尔、中国石油天然气集团重返伊朗市场,共同与伊朗Petropars签署协议开发South Pars油田。【3】(图片来自BBC)

 

另外,从实施日起, 400多个和伊朗相关的个人和实体根据《伊朗核协议》附录二附件三的调整被从特别指定国民(SDNs, List of Specially Designated Nationals and Blocked Persons)名单中删除。

 

根据伊朗央行和BBC公布的数据,在协议实施短短数月后,伊朗原油输出量从受制裁期间的每日250万桶升至每日370万桶。【4】

 

二、美国退出《伊朗核协议》的实质是恢复对由美国人及实体控制的第三国企业的制裁以及对其他第三国企业的次级制裁

 

美国政府对《伊朗核协议》中的“落日条款”和该协议未能覆盖伊朗弹道导弹项目十分不满,并期望通过对伊朗恢复制裁来迫使伊朗重新谈判。2018年5月8日,美国政府宣布其将退出《伊朗核协议》,同时颁布了《国家安全总统备忘录》(NSPM, National Security Presidential Memorandum),指令美国国务院和财政部着手准备重新实施上述因履行协议而放松的制裁。

 

根据同日美国财政部海外资产控制办公室(OFAC, Office of Foreign Assets Control)发布的相关信息,重新施加的制裁主要是针对被美国人和实体拥有或控制的第三国实体的制裁以及针对其他第三国个人及实体的次级制裁。也就是说上述重返伊朗的公司若在过渡期后仍然继续交易,其与美国的商业往来或将严重受损。

 

其中,针对第三国个人及实体的次级制裁从《1996年伊朗和利比亚制裁法案》(ILSA,现已变为《伊朗制裁法案》, ISA)开始,已有逾二十年的历史。该法案针对一切向伊朗石油能源开发投资两千万美元以上的第三国实体采取制裁措施,限制其进入美国市场,包括禁止其获得美国进出口银行信贷支持、禁止向其颁发出口许可、禁止从其进口以及禁止获得政府采购机会等。【5】

 

而被美国人和实体拥有或控制的第三国实体则通过ITSR的管辖权扩大而被视为美国人。根据该规则,所有的美国人及实体和美国人及实体拥有或者控制的第三国实体均被禁止与伊朗政府以及伊朗的实体和个人进行任何直接或者间接的贸易活动。

 

根据NSPM,针对第三国个人与实体的贸易解禁措施将分别于90天和180天缓冲期(wind-down period)结束之后重新实施,即: 2018年8月7日起,与伊朗政府进行的美元交易、黄金和贵金属及石墨和半成品金属贸易以及汽车及航空航天工业贸易投资合作重新受到限制; 2018年11月5日起,关于伊朗金融和石油行业的限制将重新实施,包括禁止与伊朗进行石油及石化产品贸易;同时,根据第13716号行政令从特别指定国民名单中剔除的个人和实体也将重新被列回该名单。【6】

 

值得指出的是,法律层面上,一级制裁直接限制美国个人及实体,即美国人、美国实体及分支机构以及美国人及实体控制的第三国实体均不得进行与伊朗有关的贸易和投资活动;次级制裁则限制美国公司与和伊朗交易的第三国公司进行交易,实际上限制了第三国公司与伊朗之间的贸易和投资自由。即,通过次级制裁,美国政府事实上可以决定其他国家的个人与实体是否可以与伊朗贸易往来。由于美国制裁的“间接管辖”实际上不符合传统国际法上被广泛承认的属人、属地、普遍及保护性四大管辖原则,其合法性向来富有争议。欧盟在历史上就曾将美国的《赫尔姆斯-伯顿法》、《综合拨款法》及《伊朗和利比亚制裁法案》的域外适用诉至世界贸易组织的争端解决机构。【7】

 

三、中国企业应当注意的美国制裁雷区

 

根据Bloomberg的统计数据,2017年11月至2018年4月间,伊朗对外输出石油的主要客户按出口量大小依次为:中国、日本、印度和韩国。在非石油行业中,根据世界银行数据,目前伊朗出口的非石油产品主要出口至中国和印度,分别占出口总量36%和14%。另一组来自欧盟委员会的数据则显示,截至2018年4月,伊朗最大的贸易伙伴是中国,占其对外贸易总量的22.3%。【8】通过这三组数据可以发现,中国企业与伊朗贸易额无论是在石油行业、非石油行业或是贸易总量方面均居各国之首。面对遍布雷区的美国制裁法律体系,中国企业应当给予高度重视。

 

下文基于ITSR和其他美国制裁法律,简要介绍中国企业进行国际贸易和投资时应当了解的美国制裁规定。【9】

 

(一)美国人或实体拥有或者控制的中国企业被视为美国企业

 

最初,美国对伊朗的全面贸易禁运制裁仅针对美国个人及实体。一般情况下,第三国公司不会直接受到ITSR或OFAC的制裁。而自2012年年底开始,依照国会指示,OFAC将ITSR的全面禁运制裁扩张到受美国人或美国实体控制的第三国实体。

 

相关中国企业需要特别注意,一旦符合以下条件之一,其将被认为是受美国人或实体所拥有或控制:(1)美国个人或实体持有该企业50%以上的有表决权的股权或者权益;(2)美国个人或实体有权委派或提名董事会多数席位;或(3)美国个人或实体以其他方式实际控制该企业的行动、决策或人事任免。

 

在《伊朗核协议》实施日后,财政部曾通过H类通用许可允许由美国人和实体所拥有或控制的第三国实体在满足特定限制条件后从事此前被美国禁止的活动。然而根据OFAC发布信息,一旦财政部为相关过渡期中相关交易收尾所需授权做好行政程序上的所有必要准备,OFAC将马上撤销H类通用许可。在过渡期内,持有H类许可的中国企业需根据另外一项收尾授权进行交易活动的收尾工作,且收尾工作也必须在2018年11月4日之前完成。过渡期后,原本符合H类许可条件的中国企业应避免与伊朗进行交易。

 

(二)中国企业利用美国人及实体促成交易具有可制裁性

 

第三国企业在与伊朗进行交易的过程中,如果在未获得许可的情况下利用或者通过任何美国人及实体来“促成、批准或者保证”该项目的进行,则可能因违反美国经济制裁而遭受处罚。这其中的责任原理是:(1)第三国实体协助或教唆美国人进行违法行为;(2)与美国人合谋进行违法行为;(3)以通过美国人及实体促成交易的方式出口了“原产于美国的服务”;或(4)“导致”美国人或实体违反经济制裁法。此种责任原理和属物管辖共同支撑了美国出口管制与经济制裁法律的域外效力。

 

中国企业在与伊朗进行交易时应该注意在相关交易中切忌涉及到美国人或实体。即使是获得H类通用许可的中国企业,一旦在授权交易中使用了美国人从事ITSR所不允许美国人进行的活动,该中国企业也可能受到处罚。

 

现试举几例说明。中国某银行以美国某银行做代理行,对美国清算行隐瞒交易相关情况,篡改支付信息和汇款银行信息中的栏位,以确保支付信息在通过美国银行时不出现伊朗的SWIFT代码。通过这种方式,该中国银行经由美国金融系统为一些伊朗受制裁的实体处理了支付业务。中国银行利用掉头交易“导致”美国银行违反对伊制裁法律,构成滥用美国电汇系统,将面临处罚。【10】

 

在美国拥有业务的浙江某公司同时与伊朗进行交易,在处理与伊朗相关的美元收付款时篡改支付信息,隐藏相关交易与伊朗有关的事实,则该浙江公司可被认为违法地“导致”美国银行在处理收付款时违反美国制裁,因而将受到相应民事和刑事处罚。

 

实践中也可能出现第三国实体因其美国雇员行为而承担其本不需要承担的责任的情况。例如,美国人A为北京某企业雇员,A与伊朗方面就一笔与美国经济无关的离岸交易进行交易,很明显该美国人A违反了ITSR,而此时该北京企业则可能因为“导致”A违反美国制裁而承担ITSR中原本不需要其承担的责任。

 

(三)中国企业获得原产于美国的物项后不得将其用于与伊朗的交易

 

ITSR的第560.205节明确规定了一种直接制裁第三国个人和实体的情况,即第三国个人和实体不得将受美国出口管制的技术与货物用于对伊贸易和投资。

 

因此,中国企业在与伊朗进行交易的过程中应特别注意相关产品是否源自美国,是否包含源自美国的部件,或者产品的生产中是否使用了源自美国的技术。对于中国企业来说,在复杂的供应链中处理原产于美国的物项是非常复杂的法律难题。一是相关制裁制度与出口管制制度相互交错,无法通过简单识别认定具体物项的获取和流通是否合规;二是由于美国在不同的制裁项目中适用了不尽相同的规则,中国企业难以在实践中举一反三。对此问题,我们将另行撰文讨论。

 

(四)为特别指定国民提供相关支持的行为具有可制裁性

 

行政令EO13645是关于对为指定国民提供帮助的第三国实体进行制裁的一般条款。若第三国个人与实体在明知的情况下为特别指定国民提供“重要的”金融、物质及科技支持,则将面临被禁止获得美国产品或美国金融服务等限制,还有可能被列为指定国民。【11】该行政令在《伊朗核协议》实施后被废止,且有400个左右个人和实体被从OFAC颁布的制裁清单上删除。而根据NSPM和OFAC公布信息,该行政令将恢复实施;且至迟于2018年11月5日,美国政府将恢复对在实施日从特别指定国民名单及其他名单中移除的个人及实体实施制裁。

 

中国企业在处理和伊朗有关业务时,为避免自己与美国的商业联系受到限制甚至被列为指定国民,需要高度重视尽职调查以及对特别指定国民名单和其他OFAC名单中个人和实体的筛查。【12】

 

四、继续关注美国恢复对伊制裁的实施细则

 

除上述或将导致中国企业受到强制措施或其他间接制裁限制的危险行为外,仍有一些关于第三国企业在美国恢复对伊制裁后需要遵守的细节规定和程序性事项有待美国财政部澄清和公布。以下仅举数例:

 

首先,财政部已经表示,与伊朗进行交易的持有H类通用许可的企业将需要获得OFAC关于收尾交易的授权方可进行交易活动的收尾工作,关于H类通用许可的撤销和收尾工作的授权细则将会在联邦纪事中公布。

 

其次,根据OFAC公布信息,在过渡期后仍旧从事违规活动的个人及实体将面临强制措施或者次级制裁。具体处罚措施将视具体违规交易的收尾难度个案而定,而相关次级制裁的实施程序目前尚未公布细节。

 

最后,对于在过渡期内已经成功收尾的交易,中国企业可以收回应收款,但相关收款行为必须符合美国金融制裁规定,即不得利用任何美国个人和实体促成收款,也不得经由美国金融系统完成相关支付业务。因此,中国企业或需重新选择收款货币。同时,相关清算是否会违反其他国家的制裁规定仍需进一步关注包括欧盟在内的其他各方对于美国退出《伊朗核协议》的回应。

 

尾注:

 

1. 根据2012年的国会指示,美国人和实体所拥有或控制的第三国实体在ITSR管辖权中实际等同于美国人,因此下文中提及的“第三国个人或实体”均不包括此类被美国个人和实体所拥有或控制的第三国实体。

2. 道达尔此前表示希望法国政府可以在世界贸易组织的争端解决机构中启动关于美国重新实施制裁措施的程序来挽回部分损失已表示,但随后道达尔称如不能获得豁免,将遵守美国制裁法律退出伊朗市场。请参见BBC: EU hurt as US flexes sanctions muscles; Total Set to Pull Out of Iran Gas Deal Without Sanctions Waiver。

3. 请参见CNBC: What Total’s $4.8 billion investment means for Iran。

4. 根据美国国会报告,伊朗2012年至2015年间原油出口量最低值为110万桶每日。

5. 请参见Wright, Steven. The United States and Persian Gulf Security: The Foundations of the War on Terror, Ithaca Press, 2007。

6. 请参见OFAC-JCPOA FAQ, A1-iii [05-08-2018]。

7. 请参见DS176: United States — Section 211 Omnibus Appropriations Act of 1998 ;DS38: United States — The Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act;以及 EU Unilateral Statement, dated May 18, 1998。

8. 请参见:European Commission: Policies, information and services, http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/countries/iran/index_en.htm。

9. 美国出口管制与经济制裁法律管辖权概念与四大管辖原则存在一定冲突,为防止混淆在文中不再对一级管辖和次级管辖进行特意区分,仅概括性为中国企业提示相关行为的风险和可能面临的强制措施及其他后果。

10. 掉头交易(U Turn Transfer)指利用交易中在美国境外的与伊朗业务相关的交易双方、把美国境内的银行作为中转站,最终帮助伊朗完成美元交易。

11. 值得注意的是,特别指定国民名单中个人与实体所拥有的处于美国、来自美国或者由美国个人与实体控制的财产将被冻结。该项限制也延伸至被特别指定国民所拥有或控制的实体,尽管该被控制的实体本身不是指定国民。即,假设南京企业B在2015年由于与某伊朗特别指定实体进行重要交易而被列入名单,则不仅该南京企业B,也包括南京企业B拥有或控制的苏州企业C的相关财产都将被冻结,任何与该南京企业和苏州企业进行商业交易都是被美国制裁法所禁止的。

12. 请参见OFAC-JCPOA FAQ, A3 [05-08-2018]。


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